Czy handel emisjami może stać się dźwignią globalnej dekarbonizacji?

Jak wskazuje brukselski think tank Bruegel w raporcie „Międzynarodowy handel emisjami dwutlenku węgla: strategiczna dźwignia wspomagająca globalną dekarbonizację”, jednym z narzędzi mogących przyspieszyć ten proces są mechanizmy przewidziane w art. 6 Porozumienia paryskiego. 

Autorzy proponują ich reformę tak, aby handel jednostkami redukcji emisji nie był jedynie mechanizmem rozliczeniowym, lecz faktycznie przyczyniał się do ograniczania emisji na świecie.

Globalne emisje domeną kilku gospodarek

Mimo znaczących postępów Unii Europejskiej światowe emisje gazów cieplarnianych nadal koncentrują się przede wszystkim w kilku największych gospodarkach. Największym obecnie emitentem CO₂ są Chiny, odpowiadające za około jedną trzecią globalnych emisji związanych z energią. Kolejne miejsca zajmują Stany Zjednoczone, Indie oraz państwa Unii Europejskiej jako całość.

Skala tych emisji pokazuje, że skuteczna walka ze zmianami klimatu wymaga współpracy międzynarodowej i wspólnych działań największych gospodarek. Jednym z najważniejszych instrumentów tej współpracy jest Porozumienie paryskie – międzynarodowa umowa klimatyczna przyjęta w 2015 roku podczas 21. Konferencji ONZ ds. zmian klimatu w Paryżu.

Celem porozumienia jest ograniczenie globalnego ocieplenia do poziomu znacznie poniżej 2°C, a docelowo do 1,5°C względem epoki przedprzemysłowej. Państwa zobowiązały się do aktualizowania krajowych planów redukcji emisji (NDC) oraz działań na rzecz osiągnięcia neutralności klimatycznej w drugiej połowie XXI wieku.

Porozumienie obejmuje też działania mające na celu przystosowanie się do skutków zmian klimatu, zwiększanie odporności społeczeństw i gospodarek oraz wspieranie niskoemisyjnego rozwoju. Umowa została zaakceptowana przez 195 państw i weszła w życie 4 listopada 2016 roku.

Art. 6 Porozumienia paryskiego: szansa na globalną dekarbonizację

W tym kontekście Bruegel nie proponuje nowego rynku emisji od podstaw, ale pokazuje, jak istniejący system międzynarodowego handlu emisjami można zaprojektować tak, aby dawał większy efekt klimatyczny.

Przypomnijmy mechanizm ten umożliwia państwom dobrowolną współpracę przy ograniczaniu emisji gazów cieplarnianych, m.in. poprzez handel jednostkami redukcji emisji. Ma także obniżać koszty transformacji klimatycznej i kierować środki do krajów, w których redukcje można osiągnąć szybciej i taniej.

Po przyjęciu szczegółowych zasad wdrażania art. 6 podczas COP29 oraz decyzji UE o dopuszczeniu wysokiej jakości międzynarodowych jednostek redukcji emisji do realizacji części celu klimatycznego na 2040 r. znaczenie tego mechanizmu może wzrosnąć.

Bruegel wskazuje jednak, że wcześniejsze doświadczenia – zwłaszcza Mechanizmu Czystego Rozwoju (CDM) w ramach Protokołu z Kioto – pokazały słabości rynku kredytów emisyjnych. Wątpliwości dotyczące jakości części jednostek, zawyżania efektów redukcyjnych i trudności z ich weryfikacją osłabiły zaufanie do tego instrumentu.

Trzy zmiany potrzebne, aby rynek działał skuteczniej

Zdaniem autorów raportu przyszłość międzynarodowego handlu emisjami zależy dziś od trzech kluczowych zmian: sposobu tworzenia jednostek redukcji, struktury nabywców oraz zasad wykorzystania tego mechanizmu.

Bruegel proponuje odejście od modelu, w którym jednostki redukcji emisji powstają przede wszystkim w ramach pojedynczych projektów klimatycznych. Według autorów takie podejście utrudnia ocenę rzeczywistego efektu środowiskowego i zwiększa ryzyko powstawania kredytów o zawyżonej wartości.

W proponowanym modelu jednostki byłyby emitowane przez państwa, a ich wartość zależałaby od faktycznych postępów kraju w ograniczaniu emisji względem ustalonej ścieżki redukcji. Miałoby to zwiększyć wiarygodność systemu i premiować państwa, które rzeczywiście prowadzą skuteczną politykę klimatyczną.

Większa rola firm zamiast państw

Drugą zmianą miałoby być większe zaangażowanie prywatnych nabywców. Bruegel uważa, że główną rolę na rynku powinny odgrywać przedsiębiorstwa, a nie przede wszystkim rządy i instytucje publiczne.

Firmy mogłyby wykorzystywać zagraniczne jednostki redukcji emisji do realizacji części zobowiązań wynikających z unijnego systemu handlu emisjami (ETS i ETS2). Jednocześnie mechanizmy rynkowe miałyby zachęcać je do wyboru najbardziej wiarygodnych i efektywnych kosztowo jednostek.

Koniec z zasadą „tona za tonę"

Najważniejszą propozycją raportu jest odejście od klasycznej kompensacji emisji w stosunku 1:1. Autorzy Bruegela argumentują, że jedna tona CO₂ zredukowana poza Unią Europejską nie powinna być automatycznie traktowana jako odpowiednik jednej tony emisji w UE.

Zamiast tego proponują zastosowanie tzw. dźwigni finansowej. Oznaczałoby to, że środki przeznaczone na skompensowanie jednej tony emisji mogłyby finansować znacznie większą redukcję w krajach partnerskich – na przykład pięć ton zamiast jednej.

Według autorów pozwoliłoby to wykorzystać niższe koszty redukcji emisji w krajach rozwijających się i osiągnąć większy efekt klimatyczny przy tych samych nakładach. Handel emisjami stałby się wówczas nie tylko sposobem rozliczania emisji, ale również narzędziem finansowania globalnej dekarbonizacji.

Kluczowe elementy nowego systemu

Bruegel proponuje w praktyce mechanizm oparty na trzech uzupełniających się rozwiązaniach: wskaźniku wartości redukcji emisji, Izbie Rozliczeniowej Kredytów Węglowych oraz Klubie Kupujących Emisje CO₂.

Pierwszym elementem miałby być wskaźnik określający rzeczywistą wartość jednostek redukcji emisji. Uwzględniałby on m.in. skalę redukcji osiągniętych przez kraj sprzedający oraz liczbę jednostek wprowadzonych na rynek.

System miałby nagradzać państwa osiągające rzeczywiste postępy w ograniczaniu emisji, a nie te, które jedynie generują dużą liczbę kredytów.

Nowa infrastruktura rynku emisji

Raport zakłada również powołanie Carbon Credit Clearing House (CCCH) – instytucji pośredniczącej między zakupem zagranicznych jednostek a ich późniejszym rozliczeniem.

Przedsiębiorstwa mogłyby wykorzystywać zakupione jednostki jako zabezpieczenie i otrzymywać w zamian uprawnienia w systemie ETS. Końcowa wartość jednostek byłaby określana po zakończeniu okresu rozliczeniowego.

Współpraca państw i nowe wyzwania

Trzecim elementem byłaby grupa państw korzystających z międzynarodowych jednostek redukcji emisji. Jej zadaniem byłoby ustalanie wspólnych standardów jakości, metod oceny jednostek oraz zasad stosowania mechanizmu dźwigni finansowej. Bruegel podkreśla, że przedstawiona koncepcja jest propozycją wymagającą dalszych prac politycznych i prawnych. Jednym z najtrudniejszych wyzwań będzie ustalenie poziomów bazowych emisji dla państw sprzedających jednostki oraz podział ryzyka między uczestnikami rynku.

Nie mniej ważne będzie zapewnienie zgodności mechanizmu z zasadami Porozumienia paryskiego oraz stworzenie stabilnych warunków jego funkcjonowania po 2040 r.

Nowa rola handlu emisjami?

Zdaniem Bruegela UE stoi dziś przed kluczowym wyborem, jak wykorzystać mechanizmy międzynarodowego handlu emisjami wynikające z art. 6 Porozumienia paryskiego. Mogą one służyć wyłącznie obniżaniu kosztów realizacji europejskich celów klimatycznych albo stać się narzędziem wspierającym globalną redukcję emisji.

Autorzy raportu opowiadają się za drugim rozwiązaniem. Ich zdaniem odpowiednio zaprojektowany system może poprawić jakość jednostek redukcji emisji, przyciągnąć prywatny kapitał i skierować finansowanie tam, gdzie przyniesie największy efekt dla klimatu.