Koniec wolnego rynku? Waszyngton kopiuje taktykę Pekinu

„Zbyt długo USA polegały na podmiotach zagranicznych w zakresie dostaw i przetwarzania surowców o znaczeniu krytycznym, które są niezbędne dla współczesnego życia i naszego bezpieczeństwa narodowego” – powiedział niemal rok temu sekretarz energii USA Chris Wright. „Dzięki przywództwu prezydenta Trumpa Departament Energii odegra wiodącą rolę w reindustrializacji przetwarzania surowców o znaczeniu krytycznym oraz w zwiększaniu krajowych zasobów tych niezbędnych pierwiastków”.

Pomoc rządowa w "ostoi kapitalizmu"

Na początku kwietnia bieżącego roku Departament Energii USA ogłosił sowite (69 mln dol.) dofinansowanie projektów związanych z technologiami z zakresu surowców krytycznych i metali ziem rzadkich. Jak czytamy na stronie departamentu, program „Accelerator ds. kluczowych minerałów i materiałów” ma koncentrować inwestycje „na amerykańskich partnerstwach kierowanych przez przemysł”.

Celem jest skomercjalizowanie technologii, które do tej pory nie wyszły poza ramy laboratorium i wsparcie rodzimych innowacji. „Program tworzy ścieżkę, która będzie wspierać dojrzewanie technologii, aby ostatecznie przyciągnąć prywatne inwestycje kapitałowe” – podkreśla DoE.

Oznacza to, że rząd USA wesprze rodzime inwestycje na początku ich istnienia, aby później - gdy już "nabiorą skrzydeł" - mogły wylecieć z państwowego gniazda i rozpocząć przygodę na wolnym rynku.

Nie jest to jedyny projekt, obejmujący pomoc państwową w sektorze REE. Od początku 2025 roku:

• Departament Handlu USA sfinalizował umowę przyznającą firmie USA Rare Earth 1,6 mld dol. dofinansowania (w tym 277 mln dol. bezpośrednich dotacji i 1,3 mld dol. pożyczek zabezpieczonych) w ramach ustawy CHIPS Act na budowę krajowego łańcucha dostaw i fabryki magnesów w Karolinie Południowej;
• DoE uruchomiło pakiety finansowe o łącznej wartości ponad 1,5 mld dol., w tym wspomniany powyżej program akceleracyjny o wartości 69 mln dol., oddzielne 134 mln dol. przeznaczone na projekty recyklingu REE i metali ziem rzadkich z odpadów przemysłowych i 45,7 mln dol. przeznaczone na pilotażowe zakłady przetwarzania magnezu i REE;
• Biuro Kapitału Strategicznego (OSC) przy Departamencie Obrony przyznało m.in. 620 mln dol. warunkowej pożyczki dla firmy Vulcan oraz 80 mln dol. dla ReElement Technologies na rozwój midstreamu (przetwarzania surowców).

Nic nowego pod słońcem

Choć działanie to może wydawać się niezgodne z publiczną percepcją „The Land of the Free” jako kolebki drapieżnego i dzikiego kapitalizmu (którą, nie ukrywajmy, niejednokrotnie jest), praktyka wdrożona przez obecną administrację Trumpa nie odbiega tak daleko od historycznej tradycji.

Jak wskazuje w swojej książce włosko-amerykańska ekonomistka Mariana Mazzucato, rząd USA już wcześniej brał na siebie ciężar największego ryzyka finansowego wczesnych etapów powstawania technologii – prywatny kapitał wkraczał dopiero, gdy widmo strat było mniejsze, a projekt gotowy do komercjalizacji.

Jako przykład naukowczyni podała chociażby rozwój baterii litowo-jonowych w USA oraz wczesnych technologii fotowoltaicznych (aż do końca lat 90. XX wieku Waszyngton był liderem produkcji paneli PV na świecie. Podkreśla również, że to rządowy program pożyczkowy – Advanced Technology Vehicles Manufacturing (ATVM) – dostarczył kapitał ratujący Teslę w 2009 roku.

Praca Mazzucato jest krytykowana za wybiórcze traktowanie danych (ekonomistka nie uwzględnia wielu projektów wspieranych przez rząd, które okazały się finansowym fiaskiem), przeszacowywanie wpływu badań podstawowych na sukces rynkowy czy ocenianie skutków ubocznych jako „genialnej strategii”. Niemniej jednak warto zwrócić uwagę na rolę państwowego wsparcia i dotacji na początkowych etapach niepewnych inwestycji, które rzeczywiście przyniosły pożądane efekty – nie tylko na Zachodzie.

Waszyngton niczym Pekin?

Chińczycy zdecydowali się na podobny ruch, tyle że o wiele wcześniej, bo już w latach 90. XX wieku. Z kolei między 2010 a 2019 rokiem chińskie przedsiębiorstwa z sektora metali ziem rzadkich otrzymały ok. 10 mld dol. bezpośredniego wsparcia ze strony Chińskiej Republiki Ludowej (ChRL), a dynamika strumienia finansowego rosła o ok. 22 proc. rocznie.

Jednocześnie, to właśnie państwowe dofinansowywanie chińskich przedsiębiorstw w sektorze REE i surowców krytycznych jest obecnie silnie krytykowane przez Zachód. Pekinowi zarzuca się brak uczciwej konkurencji oraz orkiestrowanie rynku poprzez instrumentalizację dominacji na międzynarodowych łańcuchach dostaw (obecnie ChRL kontroluje ok. 90 proc. podaży tych kluczowych dla gospodarki pierwiastków).

Czy oznacza to, że Zachód (a w tym konkretnym przypadku USA) w pełen hipokryzji sposób krytykuje Chiny za to, co sam powoli wdraża? I tak i nie.

Jak USA "odepchnęły drabinę"

Z jednej strony, to właśnie w USA narodziła się i została wdrożona tzw. teoria przemysłu raczkującego (ang. infant industry argument). Jej historia sięga jeszcze czasów ojca-założyciela Stanów Zjednoczonych Alexandra Hamiltona i propozycji, które zawarł w raporcie dla Kongresu z 1791 roku. Hamilton argumentował, że w celu uniezależnienia się od importu brytyjskich towarów przemysłowych, rząd USA powinien nałożyć wysokie cła na zagraniczne produkty oraz bezpośrednio dotować amerykańskie fabryki tekstyliów i stali.

Polityk zdawał sobie sprawę, że nowo powstałe przedsiębiorstwa nie mają szans w starciu z dojrzałymi gigantami Zjednoczonego Królestwa, dopóki same nie urosną i nie osiągną efektu skali. W (długoterminowym) efekcie w drugiej połowie XIX wieku i na początku XX wieku średnie cła na towary przemysłowe w USA wynosiły 40-50 proc.

Jak argumentował w swojej pracy południowokoreański ekonomista Chang Ha-Joon, to właśnie dzięki początkowemu protekcjonizmowi, państwowym dotacjom i ochronie „raczkującego biznesu” USA (oraz inne państwa Zachodu) wdrapały się na szczyt światowej gospodarki. A kiedy już się na nim znalazły, „kopnęły drabinę” i zakazały krajom rozwijającym się stosowania tych samych metod, zmuszając je do otwarcia swoich rynków.

Stany Zjednoczone od dekad systemowo zniechęcały kraje rozwijające się do interwencjonizmu państwowego. Głównym narzędziem wykorzystywanym w tej praktyce był tzw. [konsensus waszyngtoński](https://www.britannica.com/money/Washington-consensus). Poprzez swoją dominującą pozycję w Międzynarodowym Funduszu Walutowym i Banku Światowym USA de facto zmuszały kraje rozwijające się do prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, deregulacji rynków oraz likwidacji subsydiów i barier celnych chroniących lokalny przemysł.

W oficjalnej argumentacji miało to na celu zminimalizowanie korupcji i nieefektywnej alokacji zasobów, jednocześnie jednak wystawiało nieodporne jeszcze państwa na bardziej „drapieżne” ekonomicznie międzynarodowe (zachodnie) przedsiębiorstwa. W efekcie na zmianach gospodarczych w pierwszym rzucie korzystały zagraniczne podmioty.

Przykładowo, zalecane przez MFW otwarcie rynku kapitałowego Tajlandii czy Malezji na początku lat 90. XX wieku spowodowało zalanie regionu przez zagraniczne fundusze i pompowanie baniek na rynkach nieruchomości. W efekcie amerykańskie fundusze inwestycyjne i korporacje weszły na rynek tajski w krytycznym momencie i za ułamek wartości wykupiły lokalne banki, firmy oraz atrakcyjne nieruchomości.

Chiny to reżim autokratyczny

Z drugiej strony, ingerencja Komunistycznej Partii Chin (KPCh) w rodzime przedsiębiorstwa jest znaczna – choć w jakim konkretnie zakresie i na ile, wiedzą najpewniej jedynie członkowie Komunistycznej Partii Chin (KPCh) i wysoko postawieni chińscy przedsiębiorcy.

Część przedsiębiorstw państwowych w Chinach może sobie pozwolić na większą elastyczność operacyjną i autonomię w codziennym zarządzaniu w celu zachowania przez nie konkurencyjności, jednak firmy działające w sektorze REE i surowców krytycznych nie mają swobody komercyjnej oraz politycznej.

Przykłady?

• Przedsiębiorstwa nie decydują samodzielnie o swojej strukturze właścicielskiej, a Pekin doprowadził do fuzji trzech państwowych korporacji w China Rare Earth Group poprzez wydanie odpowiednich dekretów przez KPCh;
• Chińskie Ministerstwo Przemysłu i Technologii Informacyjnych (MIIT) wraz z Ministerstwem Zasobów Naturalnych narzucają firmom odgórne kwoty wydobywcze i rafinacyjne, a ich przekroczenie jest karane (choć tutaj można argumentować, że może być to mechanizm korzystny dla Zachodu; ostatecznie to nadmierna produkcja w Chinach prowadzi do destabilizacji globalnego rynku PV czy też hut miedzi);
• Decyzje o sprzedaży REE czy litu za granicę podlegają pod zaostrzone prawo o kontroli eksportu (ECL) zarządzane przez chińskie Ministerstwo Handlu (MOFCOM);
• Chińskie inwestycje w kopalnie REE i surowców krytycznych w Afryce, Ameryce Południowej czy Azji Południowo-Wschodniej są także elementem „dyplomacji surowcowej” KPCh, a firmy niejednokrotnie przepłacały za aktywa bądź podejmowały projekty wysokiego ryzyka, aby zabezpieczyć fizyczny dostęp do zasobów dla wewnętrznego przemysłu Chin i odciąć od nich Zachód.

Jak zaznacza Marek Bogusz z Ośrodka Studiów Wschodnich (OSW), ChRL jest tworem typu leninowskiego, w którym "cała władza nad polityką, gospodarką i społeczeństwem spoczywa w rękach zhierarchizowanej partii komunistycznej".

Zdaniem analityków East Asia Forum, głównym zadaniem chińskich podmiotów nie jest maksymalizacja zysku dla akcjonariuszy, lecz realizacja narodowej strategii bezpieczeństwa technologicznego i surowcowego Chin.

Przedsiębiorstwa z ChRL są bardziej narażone na stanie się ekonomicznym ramieniem KPCh i wykorzystanie ich w geopolitycznych rozgrywkach. Podobnie jak Gazprom czy Rosatom są narzędziami gospodarczego nacisku Kremla.

Jak zaznaczono w raporcie OSW, w wyniku ogromnych subsydiów, jakie ChRL aplikuje w całym łańcuchu dostaw REE (od taniej energii elektrycznej dla przemysłu po zerowe koszty kredytowania dla spółek celowych) zachodnie firmy nie są w stanie cenowo konkurować z Państwem Środka.

Świat pełen szarości

Rzeczywistość rzadko kiedy bywa czarno-biała, w szczególności w skomplikowanych i wielopoziomowych stosunkach międzynarodowych. Stany Zjednoczone i kraje Zachodu niejednokrotnie wykazywały się głęboką hipokryzją i pod płaszczykiem wolnościowych czy humanitarnych deklaracji realizowały własne interesy w krajach rozwijających się. Poprzez organizacje międzynarodowe powstrzymywały swobodny rozwój państw azjatyckich w imię spełniania „warunków wolnego rynku”.

Jednak to tylko jedna strona medalu. Ostatecznie, otwarcie na handel (przepływ towarów) i bezpośrednie inwestycje produkcyjne korzystnie wpłynęło na gospodarkę Indii, Korei Południowej, Tajwanu oraz samych Chin.

Seul co prawda zapewniał rodzimym firmom tani kredyt i ochronę celną na rynku wewnętrznym, jednocześnie jednak narzucił bezwzględny mechanizm wolnorynkowy na rynkach międzynarodowych: jeśli firmy nie zrealizowały odgórnie narzuconych celów eksportowych, państwo pozwalało im zbankrutować.

Deregulacja sektora telekomunikacyjnego w Indiach i otwarcie na bezpośrednie inwestycje zagraniczne (FDI) pozwoliły indyjskim inżynierom i firmom zintegrować się z rynkiem amerykańskim. Powstał unikalny model wzrostu napędzanego eksportem usług (a nie towarów, jak w reszcie Azji), co z kolei doprowadziło do stabilnego wzrostu PKB.

Chiny początkowo testowały zachodnie rozwiązania rynkowe w wydzielonych specjalnych strefach ekonomicznych, a po dołączeniu do Światowej Organizacji Handlu w 2001 roku drastycznie obniżyły cła i otworzyły rynek na import. W efekcie tysiące nierentownych firm państwowych upadło, jednak w zamian Pekin otrzymał dostęp do rynków zachodnich dla swoich towarów. Warto odnotować, że jednocześnie utrzymał zamknięty rynek kapitałowy.

Obecnie Pekin dalej skupia się na rozwoju gospodarczym, bezpieczeństwie i utrzymaniu spójności społecznej. Jednak w dobie silnej nacjonalistycznej retoryki Xi Jinpinga oraz zakończenia strategii „ukrywania potencjału” zainicjowanej przez Deng Xiaopinga, wydaje się, że Chiny powoli skupiają się na tworzeniu podwalin do zmiany istniejącego porządku międzynarodowego – a przynajmniej nie wykluczają już takiej możliwości.

W efekcie działania gospodarcze (tradycyjnie mieszające się w jakimś stopniu z polityką) w przypadku ChRL są o wiele silniej związane z aspektem geopolitycznym.

”Najważniejsze z perspektywy chińskiej partii komunistycznej jest przetrwanie reżimu, ponieważ tylko on gwarantuje elicie partyjnej utrzymanie władzy i majątków” – argumentuje Bogusz. „W konsekwencji kierownictwo KPCh postrzega otoczenie międzynarodowe przede wszystkim przez pryzmat zagrożenia dla swoich rządów autorytarnych. Odpowiedzią na realne i wyimaginowane niebezpieczeństwa spoza ChRL jest zdobycie dominującej pozycji globalnej, co ma pozwolić na skuteczną neutralizację lub eliminację każdego ryzyka zewnętrznego”.

Dlatego też amerykańska i europejska odpowiedź na chińską dominację w zakresie przetwarzania i rafinacji surowców krytycznych oraz metali ziem rzadkich, kluczowych dla narodowego bezpieczeństwa, rozwoju gospodarczego, technologicznego i militarnego, jest tak ważna z perspektywy Zachodu.