Wielki eksperyment CBAM. Co przyniesie europejskiej gospodarce? [KOMENTARZ]

Każda firma, co należy uznać za proces naturalny, szuka w takiej sytuacji sposobów na wyjście z sytuacji lub skorzystanie z okazji - w przypadku niektórych gałęzi przemysłu okazało się być nim zjawisko określane z angielska jako ,,carbon leakage" czyli po prostu - wyciek emisji poza granice UE.

Ucieczka czy wyciek emisji, jakiejkolwiek nomenklatury byśmy użyli, stanowi poważne wyzwanie dla skuteczności polityki klimatycznej Unii Europejskiej - zarówno w wymiarze faktycznym, jak i komunikacyjnym. Dochodzi do niej kiedy branże odznaczające się wysoką emisyjnością przenoszą swoją działalność do krajów trzecich, których nie wiążą unijne regulacje, zaś ich przepisy środowiskowe są na ogół znacznie łagodniejsze. Mamy więc do czynienia z sytuacją, w której emisyjność wzrasta, zaś konkurencyjność europejskich firm - uczciwie stosujących się do regulacji - spada. Na konsekwencje ekonomiczne - ucieczka przemysłu, utrata miejsc pracy, zmniejszenie wpływów budżetowych - nakładają się także te o wymiarze społecznym. No bo jak wytłumaczyć obywatelom, że regulacje klimatyczne, które oznaczają dla nich rozmaite wyrzeczenia, w gruncie rzeczy doprowadziły do wzrostu globalnych emisji?

Omawiane zjawisko ma również inną twarz, tj. zastępowania produktów unijnych, tymi wwożonymi z innych krajów o wyższym śladzie węglowym. Oczywiście unijni urzędnicy nie są, na ogół, głupi, więc także dostrzegli ten problem, jego zaadresowaniu miały służyć w pewnym stopniu bezpłatne przydziały uprawnień do emisji. Decyzją KE z dnia 15 lutego 2019, uzupełniającą dyrektywę 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady wskazano sektory i podsektory, które w latach 2021-2030 mają być szczególnie narażone na zjawisko ucieczki emisji. Lista liczy kilkadziesiąt pozycji, więc pozwolę sobie przytoczyć tylko niektóre: wydobywanie węgla kamiennego, górnictwo ropy naftowej, produkcja nawozów i związków azotowych, produkcja tworzyw sztucznych w formach podstawowych, czy wytwarzanie paliw jądrowych. Wraz ze wzrostem obciążeń regulacyjnych (a zatem i kosztów) oraz notowań EU ETS mechanizm ten stawał się jednak coraz bardziej niewydolny. To kłopotliwe, ponieważ UE w swoich dokumentach oficjalnie deklaruje, że,,(...) ma obowiązek nadal odgrywać pierwszoplanową rolę w światowych działaniach na rzecz klimatu". I choć, jak czytamy dalej, Wspólnota na przestrzeni lat zmniejszyła wewnętrzne emisje, to polityka Brukseli doprowadziła do równoczesnego wzrostu emisji zewnętrznych, obejmujących np. towary przywożone do UE. W oczywisty sposób stawia to pod znakiem zapytania sensowność części działań prowadzonych przez UE. I sytuacja nie ulegnie zmianie, dopóki, znaczna liczba międzynarodowych partnerów Unii w swojej polityce klimatycznej nie osiągnie tego samego poziomu ambicji" - jak czytamy w dokumentach. 

Sposobem na złagodzenie negatywnych następstw nierównomiernego rozłożenia wysiłków klimatycznych ma być opublikowane niedawno rozporządzenie parlamentu i rady dotyczące ustanowienia mechanizmu dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2. 

„Węgiel musi mieć swoją cenę - ponieważ natura nie może już jej płacić. Mechanizm dostosowywania cen za emisję dwutlenku węgla na granicach powinien motywować zagranicznych producentów oraz importerów do jej ograniczenia" - zapowiadała Ursula von der Leyen podczas orędzia o stanie Unii w 2020 roku. Koncepcja Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) została oficjalnie zaprezentowana przez KE w lipcu 2021 roku. 

W procesie konsultacji społecznych Komisja Europejska otrzymała ponad 600 opinii od przedsiębiorstw, stowarzyszeń i obywateli - zarówno z UE, jak i krajów trzecich. Istotna cześć interesariuszy miała zgodzić się co do ogólnych stwierdzeń, że CBAM może mieć pozytywny wpływ na ograniczenie globalnych emisji CO2 - wspierając polityki klimatyczne oraz zachęcając do podejmowania bardziej ambitnych zobowiązań. Co ciekawe, choć nieszczególnie zaskakujące, najwyższy poziom zrozumienia dla powyższych tez odnotowano wśród obywateli i organizacji społecznych, a najniższy wśród interesariuszy reprezentujących świat biznesu. W toku konsultacji podniesiono również m.in., że CBAM może mieć zróżnicowany wpływ na sytuację ekonomiczną - zarówno pozytywny, jak i negatywny. W pierwszym ujęciu chodzi o uniknięcie utraty miejsc pracy w UE, spowodowanej wypieraniem produkcji poza granice Wspólnoty. W drugim obawy dotyczą wzrostu cen produktów, a co za tym idzie obniżenia jakości życia oraz wzrostu kosztów dla części przedsiębiorstw. 

Rozporządzenie, będące owocem wielomiesięcznych negocjacji, wejdzie w życie od 1 października 2023. Do końca 2025 obowiązywał będzie okres przejściowy. W czasie jego trwania obowiązki importerów wynikające z rozporządzenia będą ograniczać się do kwestii związanych ze sprawozdawczością. Uzgodniono również stopniowe wycofywanie bezpłatnych uprawnień w ramach systemu EU ETS. CBAM obejmuje następujące grupy towarów: cement, energię elektryczną, nawozy (w tym kwas azotowy, amoniak, azotany potasu), żeliwo i stal, aluminium, chemikalia (wodór). 

Sprawozdanie CBAM będzie zawierało szereg informacji, pozwalających uzyskać pełen obraz towaru od strony emisyjnej. Są to: ilość wwożonego do UE towaru (wyrażoną w tonach lub megawatogodzinach), poziom emisji wbudowanych wyrażony w tonach ekwiwalentu dwutlenku węgla, całkowite emisje pośrednie, informację na temat opłat emisyjnych w państwie pochodzenia. 

Komisja Europejska będzie przedstawiać co dwa lata, począwszy od 1 stycznia 2028 r. sprawozdanie z funkcjonowania mechanizmu, obejmujące m.in. wpływ CBAM na: ucieczkę emisji, objęte nim sektory, rynek wewnętrzny, gospodarkę, inflację i ceny oraz kraje słabo rozwinięte. Będzie ono zawierać także informację dot. obchodzenia przepisów, systemu zarządzania, stosowania kar w krajach pochodzenia. 

Nieobjęte zakresem stosowania rozporządzenia są towary pochodzące z: Islandii, Liechtensteinu, Norwegii oraz Szwajcarii. Wyłączeniem objęto takż kilka terytoriów: Büsingen (niemiecka enklawa w Szwajcarii), wyspa Helgoland (należąca do RFN), Livigno (Włochy), Ceuta i Melilla (hiszpańskie eksklawy na terytorium Maroka). 

Realny wpływ CBAM na funkcjonowanie systemu gospodarczego będzie jeszcze oczywiście przedmiotem analiz, niemniej już dziś możemy pokusić się o kilka prognoz. Nie ulega wątpliwości, że podatek węglowy, bo tak należy oceniać ten mechanizm, będzie stanowił element wyrównujący, choć tylko w pewnym stopniu, warunki funkcjonowania na rynku UE. Sytuacja, w której unijne przedsiębiorstwa, np. z Polski były de facto (choć nie w sensie formalnym) karane za zmniejszanie negatywnego wpływu na środowisko, była kuriozalna i podważała fundamenty, na których zbudowano politykę klimatyczną Wspólnoty. Oczywiście nie oznacza to, że jest to rozwiązanie pozbawione wad - trudności będą wiązać się choćby z wycofywaniem bezpłatnych uprawnień do emisji oraz ryzykiem, że nowy podatek będzie podnosić cenę produktów wejściowych do rozmaitych procesów. Pewne wątpliwości budzi także sytuacja, w której unijni producenci ponoszą koszty emisji związane z pracą instalacji jako całości, zaś importerzy jedynie w ograniczonym zakresie, obejmującym wolumen sprzedany na terytorium UE. 

Na całościową ocenę CBAM przyjdzie pora, gdy odniesiemy jego funkcjonowanie do praktyki gospodarczej i realizacji celów klimatycznych. Niemniej, samo dążenie do przynajmniej częściowego wyrównania szans należy ocenić jako pozytywne. Czas pokaże czy także skuteczne.

Jakub Kajmowicz, b. redaktor naczelny, a obecnie stały współpracownik Energetyka24.com