Czy Polska powinna porzucić ETS? Ekspert obala argumenty polityków PiS

Mowa o projekcie ustawy o uchyleniu ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji, ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Projekt opublikowano 18 sierpnia br.

Czy ETS to wyłącznie straty?

W dokumencie czytamy: „Jedną z takich skrajnie niekorzystnych dla Polski regulacji Unii Europejskiej jest tak zwany system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (EU ETS)”. Wnioskodawca zaznacza, że system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (EU ETS) jest „skrajnie niekkorzystną” regulacją dla Polski, a objęte nim instalacje odpowiadają za ponad połowę emisji CO₂ i 40% emisji wszystkich gazów cieplarnianych z UE i Norwegii. W Polsce jest ich ok. 750.

Zdaniem posłów PiS, „dokonując nawet pobieżnego szacunku, wielkości potencjalnych zobowiązań, które będą obciążać krajowe podmioty z EU ETS poczynając od 2025 r., mogą wynieść ok. 35 mld złotych rocznie (bez lotnictwa). Natomiast sprzedaż uprawnień CO₂ przez Polskę w 2025 szacuje się na poziomie ok. 19 mld złotych”. Ma to oznaczać, że „budżet państwa dostaje mniej ze sprzedaży praw do emisji, niż polskie firmy wydają na zakup tych praw”.

Tomasz Sobolewski, pracujący na stanowisku Associate w zespole dekarbonizacji kancelarii Osborne Clarke zaznacza w komentarzu dla E24, że – owszem, polskie przedsiębiorstwa ponoszą koszty związane z EU ETS (podobnie jak wszystkie inne w UE). Jednak, jak mówi, „w polskiej debacie o tym systemie, czy szerzej, o polityce klimatycznej, skupiamy się wyłącznie na kosztach, pomijając drugą stronę rachunku”.

Zdaniem Sobolewskiego, nie powinniśmy rozmawiać wyłącznie o stratach, ale o „ogromnym strumieniu finansowania, który w polskiej debacie publicznej jest praktycznie niewidoczny”. Ekspert powołuje się m.in. na dane zawarte w ostatnim raporcie Instytutu Reform, w którym przychody z ETS porównano do innych budżetowych przychodów i wydatków w Polsce.

W publikacji Instytutu Reform rzeczywiście czytamy, że w latach 2021-2025 polski rząd i polskie podmioty otrzymały z systemu ETS ponad 200 mld zł. Środki nie pochodziły przy tym wyłącznie z krajowych aukcji uprawnień, ale także z: Funduszu Modernizacyjnego, Funduszu Innowacyjnego i programu RePowerEU w Krajowym Planie Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO).

W 2024 roku finansowanie z systemu EU ETS stanowiło równowartość ok. 45% wydatków na program „Rodzina 800+". Odpowiadało ono również wielkości 10% wpływów z podatku VAT, 30% z PIT oraz blisko 50% z CIT. Z kolei w latach 2019-2024 środki te stanowiły równowartość ok. 7% całkowitych rocznych nakładów inwestycyjnych w Polsce.
Instytut Reform, Jawne koszty, ukryte korzyści. Finansowy bilans udziału Polski w EU ETS

Dodatkowo, jak czytamy w raporcie, „w ostatnich latach roczne finansowanie z EU ETS przewyższało wydatki państwa na wiele pojedynczych obszarów, w tym m.in.: rolnictwo, leśnictwo, łowiectwo i rybactwo, gospodarkę mieszkaniową i komunalną, a także świadczenia z tytułu bezrobocia oraz zasiłki mieszkaniowe”. Choć więc środki z ETS mogą nie stanowić dużej części całkowitych wydatków państwa, „mają zauważalny wpływ na stan finansów publicznych, w tym poziom rocznego deficytu budżetowego”.

Polska gospodarka może jednak potrzebować EU ETS

Zdaniem przedstawicieli Prawa i Sprawiedliwości „polska gospodarka nie jest w stanie w najbliższym czasie przełożyć na siebie tak olbrzymich kosztów dalszej partycypacji w systemie EU ETS, ani zniwelować deficytu w rozliczeniach EUA poprzez natychmiastowe obniżenie emisyjności o ponad 45%, bez nieodwracalnych szkód dla konkurencyjności swoich kluczowych gałęzi przemysłu oraz całej gospodarki”.

Eksperci z Instytutu Reform przywołali jednak dane, z których wynika, że w latach 2019-2024 przychody z krajowych aukcji i unijnych funduszy wyniosły 11-37 mld zł. W tym samym okresie, roczne wydatki z budżetu państwa miały osiągać poziom 414-834 mld zł rocznie. Roczny deficyt budżetowy wynosił z kolei od 17 do 237 mld zł.

Tomasz Sobolewski podkreśla przy tym, że w dyskursie publicznym pomija się także płynące z ETS szanse – Polska będzie największym beneficjentem Społecznego Funduszu Klimatycznego. Jak mówi – „jest to fundusz, który wprowadza się w ramach tak wyklinanego ETS2”. Jego zdaniem zasoby, które otrzyma kraj, mogą sfinansować transformację przemysłową, nowe miejsca pracy w nowoutworzonych sektorach, efektywność energetyczną i nowoczesną infrastrukturę.

Jak twierdzi Sobolewski, kluczowym nowym instrumentem, który znalazł się w opublikowanym przez Komisję Europejską projekcie zmian ETS, jest Industrial Decarbonisation Bank. Jego pula to 400 mln uprawnień o szacunkowej wartości ok. 30 mld euro, „który według KE pozwoli wygenerować finansowanie rzędu 100 mld euro”. Fundusz Modernizacyjny ma być przy tym zasilony dodatkową pulą 280 mln uprawnień.

Zdaniem specjalisty, aktywny udział Polski w negocjacjach reformy, może przynieść jej „wymierne korzyści finansowe”. Taki scenariusz rysuje się też według niego bardziej realistycznie niż postulaty wyjścia z systemu. Uważa on bowiem, że „Polska powinna skupić energię na negocjowaniu jak najkorzystniejszych warunków w obecnych realiach, a nie iść po linii najmniejszego oporu, która dodatkowo przyniesie więcej strat niż korzyści”.

Do 2030 roku łączna pula środków dostępnych dla Polski z EU ETS i ETS2 może wynieść ok. 327 mld zł. Polska będzie największym beneficjentem Społecznego Funduszu Klimatycznego, absorbując aż 17,60% całego budżetu funduszu. (...) Polska potrzebuje więc spójnej strategii podejścia do tego zagadnienia, skupionego właśnie wokół ETS i funduszy, które ten mechanizm generuje.
Tomasz Sobolewski, associate w zespole dekarbonizacji Osborne Clarke

Posłowie PiS przekonują, że mechanizm ETS, „poprzez podniesienie ceny energii elektrycznej wytwarzanej z paliw kopalnych”, doprowadził do „zasadniczej asymetrii konkurencyjności pomiędzy gospodarkami w różnych stopniach opartymi na wytwarzaniu energii elektrycznej”. Asymetria ta ma przede wszystkim dotyczyć polskiej gospodarki, która „w największym stopniu jest oparta na wytwarzaniu energii elektrycznej z węgla”.

Sobolewski podkreśla jednak, że rezygnacja z ETS nie wpłynie znacząco na koszty energii, co pośrednio potwierdzają sami autorzy projektu, gdy wskazują na inne konieczne reformy rynku energii. EU ETS działa wręcz odwrotnie – „premiuje czyste źródła energii, a tym samym zachęca do elektryfikacji gospodarek, co razem – w dłuższej perspektywie – obniży koszty energii, właśnie dzięki upowszechnieniu się własnego wytwarzania energii, rozwoju społeczności energetycznych czy rezygnacji z paliw kopalnych”.

W imię niezależności

Sobolewski zaznacza, że odejście od paliw kopalnych jest nie tylko kwestią ochrony klimatu, ale także bezpieczeństwa państwa. Powołując się na Forum Energii podkreśla, że pomiędzy styczniem a październikiem 2022 r. import paliw kopalnych do Polski kosztował 162 mld zł, czyli o 136% więcej niż wynosi średnia roczna z lat 2000-2021 (69 mld zł).

W pierwszych miesiącach roku 2022 głównym dostawcą była Rosja: gazu (45%) i ropy (51%). Ucieczka od rosyjskich surowców oznaczała jednak „jedynie zmianę szlaku dostaw, nie eliminację samego uzależnienia”. Widać to wyraźnie na przykładzie obecnego konfliktu na linii USA-Iran. Ekspert zaznacza, że nie możemy w tej kwestii liczyć na krajowe zasoby, ponieważ ich wydobycie jest po prostu nieopłacalne.

Bez względu na to, z jakiego kierunku pochodzą paliwa kopalne, generują ryzyko szantażu, dramatycznych skoków kosztów i utraty bezpieczeństwa dostaw.
Tomasz Sobolewski, associate w zespole dekarbonizacji Osborne Clarke

Zdaniem wnioskodawców, dzięki rezygnacji z kosztu emisji CO₂, obniżone zostaną ceny energii elektrycznej. Skutkiem miałoby być też uzyskanie „nowego punktu równowagi cenowej”, a także – „odzyskanie sytuacji strukturalnego bezpieczeństwa energetycznego w zakresie sektora elektroenergetycznego”.

Sobolewski mówi jednak, że temat jest bardziej złożony i „wymaga skoordynowanej polityki publicznej”. Owszem – jak twierdzi – w projekcie słusznie wskazano, że EU ETS obowiązuje już od 20 lat, a u jego podstaw leży założenie, „zgodnie z którym uprawnień w systemie będzie ubywać, koszty partycypacji wzrosną, a w związku z tym konieczne jest podjęcie działań redukcyjnych”. Dodaje jednak, że konstytucyjna zasada zrównoważonego rozwoju, na którą powołują się posłowie PiS, wymaga od Polski strategicznego podejścia do tego rodzaju wyzwań, umiejętności prognoz skutków i planowania ścieżki realizacji celów EU ETS „w sposób jak najmniej obciążający dla społeczeństwa”. Aktualnie mamy więc do czynienia z wieloletnimi zaniechaniami, które trzeba nadganiać, „co powoduje większe obciążenia i utratę konkurencyjności”.

I choć w projekcie położono mocny nacisk na sektor energetyczny, przedstawiciel Osborne Clarke przekonuje, że „EU ETS nie jest dla niego największym problemem, bowiem technologia, która może być wykorzystywana do redukcji emisji już istnieje i jest ekonomicznie opłacalna”. System stanowi za to wyzwanie dla przemysłu, który często nie dysponuje skalowalną technologią umożliwiającą redukcję emisji w tempie narzuconym przez EU ETS.

Sektor publiczny powinien wspierać elektryfikację tam, gdzie to możliwe oraz rozmawiać z przemysłem na temat wykorzystania narzędzi, które daje EU ETS oraz inne tworzące się polityki i narzędzia unijne, (...) tak żeby służyły temu przemysłowi i budowały jego konkurencyjność.
Tomasz Sobolewski, associate w zespole dekarbonizacji Osborne Clarke

Ekspert wskazuje, że „urealnieniem” kosztów emisji czy kosztów środowiskowych generalnie, jest uwzględnienie ich w ramach działalności gospodarczej, a nie – jak przekonują wnioskodawcy – zniesienie kosztu CO₂ z produkcji energii. Stanowisko Sobolewskiego jasno odzwierciedla się w jednej z podstawowych zasad Prawa ochrony środowiska, czyli „zanieczyszczający płaci”.

Bowiem przez lata koszty środowiskowe nie były uwzględniane przez przedsiębiorstwa – ponosiliśmy je więc jako państwo i społeczeństwo. Rozwiązania wynikające z EU ETS mają być więc korzystniejsze dla biznesu, bowiem „w znacznej części to siły rynkowe decydują o koszcie emisji”. Sobolewski zaznacza, że alternatywą dla unijnego mechanizmu mogłyby być klasycznie stosowane rygorystyczne normy emisyjne i zakazy stosowania konkretnych technologii lub sposobów produkcji. To także wymagałoby znacznych nakładów inwestycyjnych, ale nie byłoby związane z jakimikolwiek zachętami czy mechanizmami wsparcia. To ta uwzględniona w projekcie kwestia – obok twierdzeń dot. zmiany klimatu – jest dla specjalisty najbardziej rażącą.