Przemysław Czarnek, kandydat PiS na premiera, twierdzi, że Polska powinna wyjść z unijnego systemu ETS, który rzekomo ma być niezgodny z polską konsytucją i unijnymi traktatami. Jak dodał, Polska nie powinna już być „bankomatem” unijnej polityki klimatycznej. Każda część tej wypowiedzi jest nieprawidłowa. Jedynym sposobem na „wyjście z systemu ETS” jest opuszczenie Unii Europejskiej, Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w sprawie ETS, środki z systemu trafiają do budżetów państw, a Polska często jest największym beneficjentem unijnych środków. Niestety, środki z handlu uprawnieniami do emisji CO₂ trafiające do polskiego budżetu nie zostały wykorzystane tak jak powinny, czyli na transformację energetyczną.

Wyjście z ETS to wyjście z Unii

Podczas poniedziałkowej konferencji prasowej przed Elektrociepłownią Żerań w Warszawie Czarnek powiedział, że Polska „nie może być dalej bankomatem dla unijnej polityki klimatycznej” i powinna wyjść z ETS. Dodał, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 2025, decyzja o wprowadzeniu ETS jest niezgodna z unijnymi traktatami i polską konstytucją.

Zgodnie z prawem unijnym nie ma możliwości rezygnacji z Europejskiego Systemu Handlu uprawnieniami do emisji (ETS) przez pojedyncze państwo. Nie dokonały tego również Włochy, choć wpisy w social mediach mogą sugerować inaczej. Wyjście z systemu jest możliwe tylko poprzez wyjście z Unii Europejskiej. Jak mówił we wrześniu wiceminister klimatu i środowiska Krzysztof Bolesta, cytowany przez portal globenergia.pl:

Prawo nie przewiduje możliwości jednostronnej rezygnacji przez państwo członkowskie z uczestnictwa w systemie EU ETS, nie reguluje ono również procedury wyłączenia państwa członkowskiego z tego systemu. W praktyce nie było również takiego przypadku.
Krzysztof Bolesta, wiceminister klimatu i środowiska

Zawieszenie czy zniesienie systemu ETS na poziomie unijnym również nie jest realne, ponieważ Polska musiałaby uzyskać poparcie wśród innych państw członkowskich dla swojego stanowiska, a w Europie brak zainteresowanych. Jak podkreślił Krzysztof Bolesta, „jakiekolwiek zmiany wymagałyby decyzji całej Unii Europejskiej, a więc jednomyślności państw członkowskich i zmian w unijnym prawie”. Polska podjęła już próbę zawieszenia systemu EU ETS na arenie unijnej – w 2022 r., ale żadne państwo członkowskie nie chciało poprzeć tego postulatu.

Jakie byłyby konsekwencje próby wyjścia z ETS?

Wiceminister Bolesta wyjaśnił także, jaki byłby skutek próby wyjścia z ETS przez Polskę: „wyjście z systemu wiązałoby się m.in. z wszczęciem postępowania naruszeniowego przez Komisję przeciwko Polsce, skierowaniem skargi do TSUE i skutkowałoby nałożeniem na Polskę kar finansowych, które obowiązywałyby do momentu usunięcia przedmiotu naruszenia”.

Do ostatniej wypowiedzi Przemysława Czarnka odniosła się ministra klimatu i środowiska Paulina Hennig Kloska. Podkreśliła, że politykę europejską trzeba zmieniać tak, żeby była bardziej dopasowana do polskich potrzeb, zapewniając, że rząd to robi. Wskazała, że jako szefowa resortu środowiska od dwóch lat stara się zmienić dyrektywę ETS2, aby złagodzić jej wpływ na obywateli Polski.

Prawo unijne można natomiast reformować. Komisja Europejska ma przedstawić propozycję reformy systemu EU ETS w trzecim kwartale tego roku.

ETS niezgodny z konstytucją? Trybunał tego nie potwierdził

Przemysław Czarnek poruszył w swojej wypowiedzi kwestię niezgodności decyzji o wprowadzeniu ETS z polską konstytucją i unijnymi traktatami. Powołał się przy tym na wyrok polskiego Trybunału Konstytucyjnego z 2025 r.

Jednakże jak pisał o tej sprawie dr Wojciech Szymalski, prezes Fundacji Instytut na rzecz Ekorozwoju, polski Trybunał nie podważył dyrektywy ETS i umorzył postępowanie w zakresie systemu handlu emisjami. Nie stwierdzono więc niezgodności tych przepisów z polską konstytucją. Trybunał potwierdził natomiast, że niezgodne z polską konstytucją jest „uchwalanie [przez Radę Europejską] takich środków, których jedynie pierwszym zamierzonym rezultatem – wynikającym z celu lub treści tychże środków – jest znaczące wpływanie na wybór przez Rzeczpospolitą Polską między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę zaopatrzenia Rzeczypospolitej Polskiej w energię”. W uzasadnieniu podkreślono, że „wyrok nie ma znaczenia dla działania systemu EU-ETS w Polsce”.

Tymczasem podstawowym celem dyrektywy EU ETS jest ograniczenie emisji gazów cieplarnianych: „niniejsza dyrektywa ustanawia system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych w Unii (zwany dalej »EU ETS«) w celu wspierania zmniejszania emisji gazów cieplarnianych w efektywny pod względem kosztów oraz skuteczny gospodarczo sposób” (Art. 1 ). Wyrok Trybunału tej dyrektywy więc nie dotyczy. Jak skomentował dr Szymalski, „wydaje się, że póki co w Radzie Europejskiej nie uchwalono w sposób niejednomyślny żadnego prawa, które by Polskę zmuszało w pierwszej kolejności do wyboru pomiędzy różnymi źródłami energii”.

Dyrektywa ETS nigdzie nie narzuca, jakie powinny być źródła energii w kraju. Można wciąż korzystać z wysokoemisyjnej energetyki węglowej, licząc się z kosztami zakupu uprawnień do emisji dla firm.

Gdzie trafiają środki z EU ETS?

Środki z handlu uprawnieniami do emisji CO₂ trafiają do budżetów państw, a nie do Unii Europejskiej. W latach 2013-2023 (do 30 maja) dochody ze sprzedaży uprawnień wyniosły blisko 94 mld zł. Niemal 90 proc. tej kwoty pozyskano w latach 2019-2023 (do 30 maja). W samym tylko roku 2022 Polska z aukcyjnej sprzedaży uprawnień w systemie ETS zarobiła 23 mld zł. W 2021 r. nawet więcej – 25 mld zł – były to wówczas najwyższe dochody z ETS w Unii Europejskiej.

Zgodnie z dyrektywą ETS co najmniej połowa wpływów do budżetu – lub ich równowartość – powinna być przeznaczona na cele klimatyczne. Według zapisów na stronie rządowej mogą dotyczyć: „transformacji sektora energetycznego i inwestycji w odnawialne źródła energii, zachęt do przestawiania się na niskie emisje czy publiczne środki transportu. Obejmują też środki służące poprawieniu efektywności energetycznej, sieci ciepłowniczych i termomodernizacji budynków lub dostarczeniu wsparcia finansowego w celu uwzględnienia aspektów społecznych w przypadku gospodarstw domowych o niższych i średnich dochodach. Ponadto nakłady te, zgodnie z zapisami Dyrektywy 2003/87/WE (Dyrektywa ETS), mogą mieć również charakter np. ulg podatkowych”. Państwa członkowskie same określają, na co dokładnie zostaną wykorzystane dochody ze sprzedaży uprawnień, UE nie narzuca rozwiązań.

Co wykazała kontrola NIK?

? Zgodnie z wynikami kontroli Najwyższej Izby Kontroli z 2024 r. „gospodarowanie środkami uzyskanymi ze sprzedaży uprawnień EU ETS było zgodne z przepisami, ale nie zapewniało w sposób wystarczający ochrony interesów budżetu państwa oraz możliwości powiązania poniesionych wydatków z redukcją emisji gazów cieplarnianych”.

W latach 2013-2023 (do 30 maja) dochody ze sprzedaży uprawnień wyniosły blisko 94 mld zł, z czego jedynie niecałe 1,3 proc. przekazano bezpośrednio na cele związane z redukcją emisji gazów cieplarnianych lub zarządzaniem tymi emisjami.
Najwyższa Izba Kontroli, 2024 r.

Były to środki przekazane Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Warto zauważyć, że 8 lat z tego okresu przypadało na rządy PiS. NIK tak podsumowała wyniki kontroli:

System gospodarowania środkami ze sprzedaży uprawnień EU ETS w Polsce został zorganizowany w sposób uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie faktycznego wykorzystania dochodów ze sprzedaży uprawnień do emisji w przypadku niemal 90 proc. uzyskanych środków. Wynikało to przede wszystkim z faktu, że ponad 63 proc. uzyskanych dochodów trafiało do budżetu państwa, w którym obowiązywała zasada jedności budżetowej – bez koncepcji wykorzystania tych środków, a prawie 25 proc. dochodów przekazano do funduszy pozabudżetowych, niezobowiązanych do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej.
Najwyższa Izba Kontroli, 2024 r.

W ten sposób nie wiadomo, na co zostały przeznaczone środki ze sprzedaży uprawnień do emisji – jak nazywały to media – środki „rozpłynęły się w budżecie”. Jak wykazała kontrola, pieniądze te były przekazywane m.in. funduszom pozabudżetowym: Funduszowi Wypłaty Różnicy Ceny, Funduszowi Rekompensat Pośrednich Kosztów Emisji oraz Funduszowi Przeciwdziałania COVID-19. „Minister właściwy do spraw środowiska/klimatu nie posiadał danych o sposobie wykorzystania dochodów ze sprzedaży uprawnień EU ETS przez te fundusze” – podkreśliła NIK.

Ile Polska dostaje z budżetu UE?

Polski w żadnym razie nie można nazwać „bankomatem dla unijnej polityki klimatycznej” czy jakiejkolwiek innej. Polska często bywa największym beneficjentem unijnych środków.

Do Polski trafiło najwięcej środków z Funduszy Unijnych w latach 2014-2020 spośród wszystkich państw członkowskich. Otrzyma również najwięcej środków ramach polityki spójności w latach 2021-2027. Do Polski także ma trafić największa pula środków z Planu Społeczno-Klimatycznego, który ma pomóc ograniczać ubóstwo energetyczne przy wdrażaniu dyrektywy ETS2. W latach 2026-2032 Polska ma otrzymać 11,4 mld euro (ponad 48 mld zł według kursu z 17.03.2026). Największym płatnikiem do budżetu UE są z kolei Niemcy.

Według danych rządowych w latach 2004-2024 otrzymała z Unii Europejskiej 161,6 mld euro netto, czyli około 750 mld zł (według kursu z 2024 r.). Polska otrzymuje z UE więcej środków, niż wpłaca w ramach składek członkowskich.

Łącznie UE przekazała Polsce 245,5 mld euro (1,145 bln zł) do 2024 r. W tym czasie Polska oddała w składkach członkowskich 83,7 mld euro (393 mld zł). Musiała również zwrócić do budżetu około 1 mld zł.

Choć w ramach nowego budżetu UE Polska mogłaby już wkrótce stać się płatnikiem netto UE, to Komisja Europejska przyznała naszemu państwu 123 mld euro z budżetu obowiązującego od 2028 r. W ten sposób Polska stanie się największym beneficjentem Wieloletnich Ram Finansowych UE na lata 2028-2034. Eksperci przewidują, że prawdopodobnie będzie to ostatni budżet, w którym Polska będzie beneficjentem netto. Jednakże nawet kiedy Polska stanie się już płatnikiem netto i będzie więcej wpłacać do budżetu UE, niż z niego otrzymywać, to pozostanie we Wspólnocie niesie też szereg innych korzyści.

Jak nie płacić Unii Europejskiej?

Jeśli nie chcemy „płacić Unii Europejskiej” warto unikać sytuacji, które powodują nakładanie kar finansowych na Polskę. Np. opóźnień we wdrażaniu unijnych dyrektyw do krajowego porządku prawnego, ignorowania wyroków Trybunału Sprawiedliwości UE (np. spór o kopalnię Turów ), czy „uchybiania zobowiązaniom państwa członkowskiego” naruszającego prawo unijne (np. spór o reformę sądownictwa ).

Dyrektywę o prawach autorskich na jednolitym rynku cyfrowym z 2019 r. należało zaimplementować do 2021 r. – za rządów PiS. Opóźnienie spowodowało nałożenie kary w wysokości 6,8 mln zł. Wstrzymanie wydobycia węgla brunatnego w kopalni Turów po skardze Czech nakazano Polsce już w 2021 r. – za rządów PiS. Niezastosowanie się do wyroku Trybunału spowodowało potrącenie 68,5 mln euro z funduszy unijnych. Komisja Europejska wniosła skargę do TSUE w sprawie zmian w organizacji wymiaru sprawiedliwości w Polsce w 2021 r. – za rządów PiS. TSUE nałożył za to karę okresową – początkowo w wysokości 1 mln zł dziennie zmniejszoną później do 500 tys. zł dziennie. Oraz prób wyjścia z unijnego ETS.

Z kolei chcąc zmniejszyć obciążenie kosztami uprawnień polskich firm, należy inwestować w transformację energetyczną. Jedynym długoterminowym sposobem na zmniejszenie potrzebnej liczby uprawnień do emisji CO₂ jest nieemitowanie CO₂. Taki właśnie był zamysł EU ETS – aby w sposób efektywny kosztowo motywować firmy do inwestycji zmniejszających emisje. Jednocześnie środki ze sprzedaży uprawnień powinny trafiać do budżetu państwa i również służyć transformacji energetycznej i klimatycznej kraju.

Na koniec warto przypomnieć, że wstępując do Unii Europejskiej w 2004 r. Polska wiedziała o Europejskim Systemie Handlu uprawnieniami do emisji. Dyrektwa o ETS została przyjęta i opublikowana w dzienniku ustaw w 2003 r. Polska zdecydowała o implementacji dyrektywy w 2004 r. – wszyscy obecni posłowie zagłosowali za przyjęciem w całości projektu ustawy o handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych i innych substancji wprowadzanych do powietrza.