Windfall tax po poprawkach Senatu. Mniej ryzyka, ale bez końca wątpliwości

Karol Byzdra, Energetyka24: Czy projekt ustawy wprowadzającej windfall tax ma realne szanse obronić się w ewentualnej kontroli przed Trybunałem Konstytucyjnym? To właśnie wątek konstytucyjności wydaje się dziś jednym z najpoważniejszych źródeł zastrzeżeń wobec tej regulacji.

Tomasz Jankowski: Te wątpliwości były podnoszone zarówno na etapie konsultacji rządowych, jeszcze zanim projekt trafił do Sejmu, jak i później w toku prac parlamentarnych. Zgadzam się z tymi ocenami. Szczerze mówiąc, nie spotkałem się z przekonującymi argumentami przeciwnymi. Problemem pozostaje przede wszystkim sama konstrukcja podatku. Formalnie ustawa miałaby wejść w życie 1 sierpnia, ale obejmować wyniki osiągnięte wcześniej, od 1 marca 2026 roku, a więc przed jej uchwaleniem i publikacją, w trakcie trwającego roku finansowego i podatkowego. W świetle znanego mi orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego taka konstrukcja nadal może budzić poważne zastrzeżenia. Chodzi przede wszystkim o zasadę lex retro non agit, czyli zakaz działania prawa wstecz. Prawo, zwłaszcza podatkowe, nie powinno co wstecz. Prawo, zwłaszcza podatkowe, nie powinno co do zasady obejmować zdarzeń, które już miały miejsce, ponieważ w chwili podejmowania decyzji przedsiębiorca nie znał jeszcze ich przyszłych konsekwencji prawnych.

Podmioty działające na rynku paliw ciekłych, zajmujące się ich produkcją, obrotem czy sprzedażą, nie miały świadomości, że efekty ich działalności zostaną objęte dodatkową daniną. Gdyby o tym wiedziały, mogłyby inaczej kształtować warunki handlowe, ceny albo relacje z kontrahentami. W praktyce przedsiębiorcy zostali więc pozbawieni możliwości wcześniejszej reakcji. Ostatnie zmiany, w tym wprowadzenie limitu maksymalnego obciążenia, częściowo ograniczają ryzyko najbardziej skrajnych skutków podatku. Nie zmieniają jednak zasadniczego problemu, że nadal odnosi się on do okresu sprzed wejścia ustawy w życie, a jej kalkulacja nie jest klasycznym opodatkowaniem realnego wyniku ekonomicznego przedsiębiorcy. To oznacza, że część wątpliwości konstytucyjnych i systemowych pozostaje aktualna.

Formalnie projekt mówi o podatku od nadzwyczajnych zysków osiąganych w określonym czasie ze zbycia paliw ciekłych. Tak ustawodawca ukształtował go nomenklaturowo. Natomiast gdy spojrzymy na sposób jego kalkulacji, to nie jest to klasyczny podatek dochodowy.

Podatek dochodowy co do zasady odnosi się do różnicy między przychodami a kosztami, tak aby wynik podatkowy możliwie blisko odpowiadał rzeczywistemu wynikowi ekonomicznemu. Tutaj konstrukcja jest inna. Opiera się przede wszystkim na przychodach ze sprzedaży oraz kosztach bezpośrednio związanych z nabyciem lub wytworzeniem paliw. Nie uwzględnia natomiast w pełni kosztów administracyjnych, logistycznych czy ogólnych kosztów prowadzenia działalności.

Ostatnie zmiany częściowo ograniczają ten problem, ponieważ wprowadzają limit maksymalnego obciążenia podatkiem. To oznacza, że danina nie powinna przekroczyć określonego dochodu podatnika, a w niektórych przypadkach zysku netto. Jest to istotny bezpiecznik z punktu widzenia zdolności płatniczej przedsiębiorstw, ale nie zmienia samej istoty konstrukcji podatku. Ustawodawca przewidział pewien margines, bo odwołuje się do historycznej marży powiększonej o 20 proc., ale nadal nie ma pewności, że taki mechanizm w każdym przypadku dobrze odda rzeczywistą sytuację ekonomiczną firmy. Każdy podmiot działa inaczej. Inaczej wygląda sytuacja dużej jednostki produkcyjnej, a inaczej mniejszego dystrybutora. Udział kosztów ogólnych, logistycznych czy finansowych może być bardzo różny.

Dlatego podstawowy problem dotyczy nie tylko wysokości podatku, ale samego sposobu ustalania, co ustawodawca uznaje za nadzwyczajny zysk. Jeżeli mówimy o opodatkowaniu nadzwyczajnych zysków, to najpierw trzeba mieć pewność, że rzeczywiście opodatkowany jest zysk, a nie wynik wyliczony według uproszczonego wzoru. Wprowadzenie limitu zmniejsza ryzyko najbardziej skrajnych skutków, ale nie usuwa wszystkich wątpliwości co do tego, czy podatek w pełni odpowiada realnemu wynikowi ekonomicznemu przedsiębiorcy.

Z mojej perspektywy ta konstrukcja nadal pozostaje kontrowersyjna. Po ostatnich zmianach jest nieco bezpieczniejsza dla podatników, ale w połączeniu z okolicznościami uchwalania ustawy, zwłaszcza jej odniesieniem do okresu sprzed wejścia w życie przepisów, może nadal budzić poważne zastrzeżenia konstytucyjne. Cele tej regulacji nie uzasadniają pomijania podstawowych zasad, na które wielokrotnie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny.

Czyli kluczowa wątpliwość polega na tym, że ten podatek może być nazywany podatkiem od nadzwyczajnych zysków, ale sam mechanizm jego wyliczania nie zawsze pozwala ustalić, czy taki zysk rzeczywiście wystąpił?

Precyzja przepisów jest jednym z problemów, ale największe wątpliwości budzi sam algorytm kalkulacji podatku. Nie opiera się on wprost na pełnym wyniku ekonomicznym osiągniętym przez przedsiębiorcę, ponieważ pomija część kosztów, które normalnie wpływają na końcowy zysk netto. Jeżeli mówimy o opodatkowaniu nadzwyczajnych zysków, to najpierw trzeba mieć możliwie dużą pewność, że taki zysk rzeczywiście został osiągnięty. Wprowadzenie limitu maksymalnego obciążenia zmniejsza ryzyko najbardziej skrajnych skutków, ale nie rozwiązuje całego problemu. Nadal pozostaje pytanie, czy sam wzór kalkulacji podatku dobrze oddaje realną sytuację ekonomiczną konkretnej firmy.

Szczególnie kontrowersyjne jest to, że projekt przewiduje domyślną marżę referencyjną na poziomie 2 proc. Jeżeli dany podmiot nie osiągał takiej marży albo była ona niższa, ustawa i tak może zakładać określoną rentowność działalności. Tymczasem nie zawsze musi to znajdować potwierdzenie w sprawozdaniach finansowych czy w realnej sytuacji ekonomicznej przedsiębiorcy. To właśnie pozostaje jednym z zasadniczych problemów tej regulacji. Limit podatku może chronić przed nadmiernym obciążeniem, ale nie gwarantuje jeszcze, że opodatkowany zostanie wyłącznie faktyczny nadmiarowy zysk wynikający ze szczególnych okoliczności rynkowych, a nie efekt działania ustawowego wzoru oderwanego od części kosztów i specyfiki działalności danego podmiotu.

Chciałbym spojrzeć na ten projekt także z perspektywy inwestycji. Czy brak uwzględnienia CAPEX-u oznacza, że firma przeznaczająca środki na rozwój infrastruktury, modernizację czy transformację może zostać potraktowana podatkowo tak samo jak przedsiębiorca, który takich nakładów nie ponosi?

Element inwestycyjny nie jest w praktyce brany pod uwagę przy kalkulacji wysokości tego podatku. Z perspektywy ustalenia obciążenia pozostaje on bez znaczenia. Oznacza to, że nawet jeśli przedsiębiorca przeznaczyłby całość nadmiarowych zysków na inwestycje albo zadeklarował taki zamiar, nie wpływałoby to na wysokość podatku. Trzeba też pamiętać, że inwestycje w tym sektorze nie są realizowane z miesiąca na miesiąc. To procesy planowane na lata, a sam mechanizm podatkowy ma działać bardzo krótko, od marca do grudnia 2026 roku. W projekcie nie przewidziano więc żadnej dodatkowej premii ani preferencji dla podmiotów, które przeznaczają środki na rozwój, modernizację czy transformację. Takiego mechanizmu ustawodawca po prostu nie wprowadził.

A co w sytuacji, gdyby ustawa weszła w życie w obecnym kształcie? Czy przedsiębiorcy objęci nowym podatkiem mieliby realne instrumenty prawne, aby kwestionować decyzje podatkowe lub samą konstrukcję ustawy — czy to przed sądami administracyjnymi, czy przed Trybunałem Konstytucyjnym?

Zaskarżenie samej ustawy do Trybunału Konstytucyjnego przysługuje określonym podmiotom, w tym prezydentowi, a także grupie posłów lub senatorów. Przedsiębiorcy nie mają tu prostej, bezpośredniej ścieżki. Jeżeli ustawa wejdzie w życie, firmy będą mogły natomiast kwestionować konkretne rozstrzygnięcia podatkowe przed sądami administracyjnymi. Taka droga istnieje, ale byłaby długa i realnie mogłaby potrwać kilka lat.

Ostatnie zmiany w projekcie, w tym wprowadzenie limitu maksymalnego obciążenia, mogą ograniczyć część potencjalnych sporów dotyczących skrajnie nieproporcjonalnej wysokości podatku. Nie eliminują jednak zasadniczych wątpliwości związanych z działaniem przepisów wstecz, sposobem ustalania podstawy opodatkowania czy relacją między nazwą podatku a rzeczywistym mechanizmem jego kalkulacji. Dlatego najlepiej byłoby, gdyby projekt został oceniony pod kątem konstytucyjności jeszcze przed wejściem w życie. Z mojej perspektywy nadal trudno wskazać argumenty, które w pełni usuwałyby wątpliwości konstytucyjne. Sam fakt, że wpływy z podatku mają zostać przeznaczone na określony cel publiczny, może poprawiać odbiór tej regulacji, ale nie rozwiązuje problemu retroaktywności ani nie zastępuje wymogu zachowania podstawowych zasad prawidłowej legislacji podatkowej.

A jeśli przedsiębiorcy wiedzieli, na jaki konkretny cel mają zostać przeznaczone wpływy z tego podatku, odbiór tej regulacji byłby inny?

Wątpliwości nadal by pozostały. Jeżeli ustawodawca chciał wprowadzić podatek od nadmiarowych zysków, to taka konstrukcja powinna zostać przygotowana znacznie wcześniej, najlepiej w formie ustawy ramowej. Powinna ona jasno wskazywać, w jakich sektorach, w jakich okolicznościach i przy spełnieniu jakich warunków tego rodzaju opodatkowanie może zostać uruchomione.

Oczywiście wskazanie konkretnego celu, na który miałyby trafić wpływy z podatku, mogłoby poprawić jego odbiór społeczny i rynkowy. Szczególnie gdyby chodziło o wydatki związane z bezpieczeństwem ekonomicznym lub energetycznym państwa. Przedsiębiorcy mogliby wówczas uznać, że jest to forma realnej kontrybucji na konkretny cel publiczny. Nie zmieniałoby to jednak zasadniczych wątpliwości konstytucyjnych. Takich zarzutów nie da się przykryć samym wyjaśnieniem, na co zostaną przeznaczone pieniądze. Problem polega na tym, że ustawa była procedowana bez szerszego dialogu i bez realnego uwzględnienia głosów płynących z rynku. W obecnym kształcie nie odzwierciedla tego, jak tego rodzaju regulacja powinna być budowana.

Czy Pana zdaniem istnieje ryzyko, że koszty tego podatku zostaną ostatecznie przerzucone na odbiorców końcowych? Formalnie zapłacą go przedsiębiorstwa, ale mówimy o bardzo dużych kwotach, które mogą wpłynąć na ich wyniki finansowe. Czy w takiej sytuacji firmy będą próbowały odzyskać te środki poprzez ceny?

Mówimy o znaczących kwotach. Obecnie zakładane wpływy z tego podatku mają wynieść około 4 mld zł. Wcześniejsze wersje projektu przewidywały wyższą stawkę, sięgającą 75 proc., ale po korektach została ona obniżona do 60 proc. Dodatkowo w projekcie pojawił się limit maksymalnego obciążenia, zgodnie z którym podatek nie powinien przekroczyć określonego dochodu podatnika, a w niektórych przypadkach zysku netto. Może to ograniczać najbardziej skrajny wpływ daniny na wynik części firm, ale nie zmienia faktu, że jest to nowe obciążenie publicznoprawne. Z czysto ekonomicznej perspektywy każde takie obciążenie wpływa na koszty funkcjonowania przedsiębiorstwa. Racjonalnie działający podatnik będzie więc brał ten koszt pod uwagę przy kalkulacji swojej działalności, w tym także przy polityce cenowej. Jeżeli podatek obejmie szeroko producentów i dystrybutorów paliw ciekłych, to efekt może mieć charakter sektorowy, a nie punktowy.

W praktyce oznacza to, że firmy mogą próbować częściowo zrekompensować sobie nowe obciążenie przez wyższe marże. Dla właścicieli i inwestorów kluczowe jest bowiem to, co ostatecznie zostaje w spółce jako wynik netto. Jeżeli ten wynik zostaje uszczuplony przez dodatkową daninę, naturalną reakcją przedsiębiorstw może być próba odbudowania rentowności. Nie jest jednak przesądzone, że ten koszt automatycznie i trwale przełoży się na ceny dla odbiorców końcowych. Możliwe, że część firm będzie w stanie pokryć podatek z rzeczywiście nadmiarowych zysków, zwłaszcza że mechanizm ma mieć charakter czasowy. Na dziś trudno jednoznacznie ocenić, jak rynek zareaguje i w jakim stopniu ostateczny kształt przepisów wpłynie na politykę cenową firm.

Nagłe wprowadzenie dodatkowego podatku w trakcie roku może zostać odebrane jako dowód zwiększonego ryzyka regulacyjnego i problem z przewidywalnością prawa w Polsce. Jaki sygnał taka ustawa może wysłać zagranicznym inwestorom?

Spojrzałbym na to raczej przez pryzmat wcześniejszych doświadczeń z podobnymi rozwiązaniami w Polsce. To nie jest pierwsza sytuacja, w której państwo sięga po mechanizm dodatkowego opodatkowania nadzwyczajnych zysków. Podobny kierunek zastosowano wobec sektora bankowego, który od tego roku płaci wyższy CIT — 30 proc. zamiast 19 proc., choć w kolejnych latach stawka ma stopniowo spadać. W przypadku banków argumentowano to tym, że sektor finansowy przez dłuższy czas osiągał podwyższoną rentowność w warunkach wysokich stóp procentowych. Nie zaobserwowałem jednak, aby doprowadziło to do gwałtownego odpływu kapitału zagranicznego czy destabilizacji sektora. Banki nadal pozostają rentowne, więc inwestorzy uwzględnili ten czynnik w swoich ocenach.

Podejrzewam, że podobnie może być w przypadku sektora paliwowego. Oczywiście takie rozwiązania nie są dobrym sygnałem z punktu widzenia przewidywalności regulacyjnej, ale Polska nie jest tu wyjątkiem. Inne państwa również wprowadzały punktowe podatki od nadzwyczajnych zysków i nie zawsze prowadziło to do poważnych zawirowań gospodarczych. Nie spodziewałbym się masowej, nerwowej reakcji inwestorów, a raczej będzie to kolejny element ryzyka regulacyjnego, który rynek musi uwzględnić. Zwłaszcza że sam pomysł takiego podatku był sygnalizowany wcześniej, więc część inwestorów mogła już w pewnym stopniu zdyskontować go w swoich wycenach.

Pozostaje jeszcze wątek prawa unijnego. Przy wcześniejszych rozwiązaniach dotyczących podatku od nadzwyczajnych zysków sprawie przyglądała się Unia Europejska. Jak Pan ocenia ten projekt z perspektywy regulacji unijnych? Czy KE będzie mieć zastrzeżenia?

Szczerze mówiąc, nie widzę tutaj dużego ryzyka wszczęcia postępowania przez Komisję Europejską. To nie jest obszar tak jednolicie uregulowany na poziomie unijnym jak na przykład VAT. W przypadku tego rodzaju podatków państwa członkowskie zachowują stosunkowo szeroką swobodę w decydowaniu, w jaki sposób opodatkowują dochody lub działalność przedsiębiorstw funkcjonujących na ich rynku.

Można oczywiście wyobrazić sobie dyskusję o tym, czy zasady opodatkowania nadzwyczajnych zysków powinny zostać ujednolicone na poziomie Unii Europejskiej. Takie rozwiązanie mogłoby jasno wskazywać, w jakich okolicznościach, wobec jakich sektorów i na jakich warunkach państwa mogłyby sięgać po dodatkowe daniny. Na dziś wydaje mi się jednak, że byłby to projekt politycznie bardzo trudny do przeprowadzenia. Dlatego zakładam, że ewentualna unifikacja pozostanie raczej postulatem niż realnym rozwiązaniem, przynajmniej w krótkim terminie.

Bardzo dziękuję za rozmowę.