NIK: Polska nieprzystosowana do wymogów pakietu energetyczno-klimatycznego

Pakiet energetyczno - klimatyczny (PEK) to zbiór aktów prawnych Unii Europejskiej, które wprowadzają mechanizmy mające doprowadzić do osiągnięcia celów Unii w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych.

Zdaniem NIK Ministrowie Środowiska i Gospodarki  nie przygotowali odpowiednich warunków prawnych niezbędnych, by dostosować polską gospodarkę do wymogów Pakietu energetyczno-klimatycznego, a zwłaszcza do obowiązków nakładanych na przedsiębiorców w ramach systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów (tzw. system ETS). Regulacje prawne w tym zakresie wprowadzono z opóźnieniem nawet kilkuletnim, a część aktów wykonawczych do nich nie została wydana do tej pory. Przedsiębiorcy, którzy od początku 2013 r. są zobowiązani spełniać zaostrzone przez przepisy Unii Europejskiej wymogi w zakresie emisji gazów i rozliczania uprawnień do częściowo bezpłatnej emisji gazów, musieli wypełniać te obowiązki, mimo iż brakowało wielu istotnych procedur, według których powinni to robić. Jednocześnie Minister Środowiska nie miał narzędzi skutecznego monitoringu wypełniania tych obowiązków, ponieważ nie przygotował w wymaganym terminie niezbędnych przepisów ustaw i rozporządzeń.

Prace nad stosowaniem w Polsce wymogów Pakietu energetyczno - klimatycznego, w tym systemu ETS, były niewłaściwie zorganizowane i przeprowadzane przez Ministra Środowiska. Składała się na to: niezadowalająca jakość przygotowywanych projektów legislacyjnych, niesprawna organizacja procesu uzgodnień, w tym brak skutecznej koordynacji prac administracji rządowej, wprowadzanie przez Ministra Środowiska do projektów ustaw nowych regulacji, które nie były przedstawiane na etapie uzgodnień międzyresortowych. Doprowadziło to do blisko trzy letniego opóźnienia we wprowadzaniu regulacji Pakietu energetyczno-klimatycznego do polskiego prawa.

Zarówno Minister Środowiska, odpowiedzialny za nadzór nad systemem ETS, jak i Minister Gospodarki, odpowiadający za działania sprzyjające wzrostowi konkurencyjności gospodarki polskiej, nie wypracowali spójnej strategii wsparcia dla sektorów, których działalność powoduje emisję gazów lub które są narażone na wyższe koszty z powodu energochłonnej produkcji. Działania w tym zakresie były niespójne i niekonsekwentne. Nie stosowano niektórych mechanizmów, przewidzianych w przepisach UE. Na przykład nie wprowadzono rekompensat dla przedsiębiorców, nie analizowano potrzeby włączenia kolejnych sektorów lub podsektorów do systemu ochrony w ramach systemu ETS. Inne mechanizmy przygotowano nierzetelnie. Takim źle przygotowanym i wprowadzonym instrumentem był Krajowy Plan Inwestycyjny (KPI), przeznaczony dla wytwórców energii elektrycznej, którzy w zamian za inwestycje ograniczające emisje gazów mogą otrzymać bezpłatne uprawnienia do ich emisji. Minister Gospodarki nie zapewnił przejrzystych zasad kwalifikowania zadań inwestycyjnych do KPI, jak również nie określił celów, jakie miały być osiągnięte za pomocą tego planu. Nie weryfikował też możliwości wykonania poszczególnych zgłaszanych projektów inwestycyjnych, stwarzając ryzyko niezrealizowania części zadań zakwalifikowanych do KPI. W konsekwencji nieokreślenia podstawowych założeń KPI oraz pozostawienia inicjatywy opracowania tego programu podmiotowi zewnętrznemu (projekt KPI był przygotowywany przez prywatny podmiot, bez jakiejkolwiek umowy z Ministrem Gospodarki), Minister Gospodarki nie realizował w pełni celów polityki energetycznej w zakresie potrzeb inwestycyjnych sektora elektroenergetycznego i nie zadbał o ukierunkowanie dopuszczalnej pomocy publicznej w postaci bezpłatnych uprawnień do emisji gazów, zgodnie ze strategicznymi celami polityki energetycznej.

Jak wynika z ustaleń kontroli, stopień zaawansowania KPI potwierdza wysokie ryzyko jego niepełnej realizacji - do połowy lutego 2016 r. nie podjęto co najmniej 67 zadań, tj. 18 proc. wszystkich zadań, przy czym otrzymanie bezpłatnego uprawnienia jest uwarunkowane rozliczeniem inwestycji do 2019 r. Konsekwencją jest utrata możliwości pełnego wykorzystania tego mechanizmu pomocy publicznej, zaakceptowanego przez Komisję Europejską do modernizacji infrastruktury elektroenergetycznej.

Zaniechano również działań, które nie wynikały wprost z unijnej  dyrektywy dotyczącej systemu ETS, lecz wspierałyby realizację celów Pakietu energetyczno - klimatycznego. Na przykład Minister Gospodarki nie wywiązał się z zadania utrzymania wsparcia dla wysokosprawnej kogeneracji (wytwarzanie ciepła i energii elektrycznej w jednym procesie technologicznym), w tym wprowadzenia programu rozwoju wysokosprawnej kogeneracji do 2030 r., do czego zobowiązywała go  strategia rządowa Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko z kwietnia 2014 r. Obecny system wsparcia (tzw. świadectwa pochodzenia poświadczające wytworzenie energii elektrycznej w kogeneracji) obowiązuje tylko do 2018 r., a brak określenia sposobu wsparcia dla kogeneracji w kolejnych latach spowodował zaniechanie licznych projektów inwestycyjnych, także tych ujętych w KPI.

Mimo sześciu lat prac nad projektem nie przyjęto także Narodowego Programu Rozwoju Gospodarki Niskoemisyjnej.

Nadzór Ministra Środowiska nad realizacją PEK był nierzetelny, a jednocześnie nieskuteczny. Brakuje analizy danych i informacji zbieranych od podmiotów prowadzących instalacje emitujące gazy. Nie było dotychczas także systemowej weryfikacji efektów zadań realizowanych w ramach KPI ze względu na brak uregulowań prawnych.

Minister Środowiska oraz Minister Gospodarki nie podejmowali działań w zakresie identyfikacji zagrożeń i zabezpieczenia konkurencyjności przedsiębiorstw emitujących gazy cieplarniane oraz narażonych na znaczące ryzyko ucieczki emisji.

Podmioty gospodarcze, zobowiązane do stosowania wymogów systemu ETS, właściwie wywiązywały się z nałożonych na nie obowiązków. Jednocześnie w wyniku zaniedbań i błędów leżących po stronie administracji rządowej przedsiębiorcy prowadzą działalność w warunkach niepewności i braku bezpieczeństwa obrotu gospodarczego.

Koszty realizacji zadań związanych z funkcjonowaniem systemu ETS po stronie administracji rządowej, ze względu na kolejne obowiązki nakładane na Polskę w regulacjach UE, rosły i w latach 2013-2014 wyniosły łącznie 14 mln zł. W latach 2008-2014 prowadzący skontrolowane przez NIK instalacje objęte systemem ETS (uwzględniono dane 36 spółek posiadających 139 instalacji emitujących gazy cieplarniane) ponieśli koszty realizacji obowiązków wynikających z postanowień PEK w wysokości 24 mld zł, z czego ponad 70 proc. (17,5 mld zł) stanowiły nakłady na realizację zadań inwestycyjnych zakwalifikowanych do KPI, a 26 proc. (6,4 mld zł) wyniosły koszty zakupu uprawnień. W tym samym okresie podmioty te uzyskały przychody z tytułu sprzedaży uprawnień do emisji w wysokości 3,1 mld zł.

W trzecim okresie rozliczeniowym (lata 2013-2020) zmiana zasad przydziału bezpłatnych uprawnień oraz objęcie systemem EU ETS nowych rodzajów instalacji (m.in. z branży chemicznej, hutnictwa metali nieżelaznych) wpłynęły na wzrost kosztów związanych z zakupem brakujących uprawnień. W latach 2013-2014 w większości skontrolowanych przez NIK instalacji wystąpił niedobór przyznanych bezpłatnych uprawnień w stosunku do rzeczywistej emisji. W efekcie może nastąpić wzrost kosztów działalności podmiotów gospodarczych, a tym samym cena sprzedawanego produktu (np. energia elektryczna i cieplna).

W efekcie dotychczasowych działań dostosowawczych do Pakietu energetyczno- klimatycznego skontrolowane podmioty gospodarcze zmniejszyły w latach 2008-2014 ogólną wielkość emisji gazów objętych systemem ETS o 4,5 proc. Negatywne oddziaływanie systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów na konkurencyjność polskiej gospodarki było dotychczas mniejsze niż szacowano (ceny uprawnień do emisji gazów były niższe od prognozowanych, były także możliwe do wykorzystania pule bezpłatnych uprawnień). Jednak sukcesywne zmniejszanie w kolejnych latach liczby bezpłatnych uprawnień oraz inne działania organów UE wymuszające dalsze zmniejszenie emisji gazów, wymagają podjęcia kompleksowych przedsięwzięć zapewniających odpowiednie warunki konkurowania polskiej gospodarki na rynku Unii i poza nim.

Uwagi i wnioski

NIK uznała za konieczne podjęcie następujących działań przez Ministra Środowiska:

• stworzenie (we współpracy z Ministrami Energii oraz Rozwoju) spójnego systemu monitorowania wpływu rozwiązań zawartych w Pakiecie na sytuacje poszczególnych sektorów i podsektorów, który umożliwi rzetelną ocenę konsekwencji wynikających z PEK dla gospodarki oraz stworzenie narzędzi dla działań interwencyjnych w zakresie ochrony konkurencyjności;
• wprowadzenie (we współpracy z Ministrami Energii oraz Rozwoju) trwałego mechanizmu określającego zasady wsparcia przedsiębiorców w sytuacjach istotnego pogorszenia się konkurencyjności, które może mieć miejsce w wyniku wzrostu kosztów uprawnień do emisji (np. system rekompensat przewidzianych w dyrektywie ETS).
• zapewnienie, jako organ odpowiedzialny za nadzór nad systemem ETS, skutecznej koordynacji działań administracji rządowej podejmowanych w celu realizacji wszystkich zadań z tym związanych.

Ponadto NIK wnioskowała, po przeprowadzonej kontroli do Ministra Środowiska m.in. o wydanie rozporządzeń do ustawy z 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami, ustawy z 2009 r. o systemie zarządzania emisjami oraz ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.

Zobacz także: Czeskie EPH chce modernizować lub rozbudować Elektrownię Rybnik

Zobacz także: Świrski: "Energetyka zaczyna być wielkim supermarketem"