Ukraińska elektroenergetyka u progu reform [RAPORT]

Zjednoczony system energetyczny (ZSE) Ukrainy jest szóstym pod względem wielkości w Europie. Producentami energii elektrycznej nad Dnieprem jest 14 elektrowni cieplnych, 3 elektrociepłownie, 4 elektrownie atomowe, 7 elektrowni wodnych, 3 elektrownie szczytowo-pompowe i wiele innych mniejszych obiektów. Kluczowym źródłem energii elektrycznej są jednak siłownie jądrowe (55,7%) oraz elektrownie cieplne (34,8%) – według danych za styczeń-październik 2016.

Dlatego logicznym jest, że sytuacja w sektorach jądrowym i węglowym (węgiel różnych typów jest podstawowym źródłem wytwarzania energii na elektrowniach cieplnych) jest poważnym czynnikiem determinującym rozwój całego sektora elektroenergetycznego nad Dnieprem. Są to elementy mające absolutnie zasadnicze znaczenie, bowiem związane z bezpieczeństwem dostaw surowców używanych do wytwarzania energii elektrycznej. W przypadku sektora jądrowego Kijów panuje nad sytuacją dość sprawnie, a nawet może pochwalić się namacalnymi sukcesami w zakresie dywersyfikacji źródeł dostarczania paliwa jądrowego. Ponadto wyraźnie widać kierunek, w jakim zmierza sektor. Ukraina sukcesywnie rozbudowuje infrastrukturę, rygorystycznie przedłuża terminy eksploatacji reaktorów i nawet dba o uniezależnienie od Rosji w zakresie przechowywania zużytego paliwa jądrowego. Skutecznie współpracuje przy tym z firmami amerykańskimi. Jednak mocna pozycja energii jądrowej w strukturze całości wytwarzanej energii elektrycznej na Ukrainie jest jednocześnie mankamentem. Wynika on z niskich możliwości manewrowych sektora jądrowego, co powoduje, że niezwykle istotną rolę w bieżącym bilansowaniu przesyłu energii w ZSE pełni energia pochodząca z elektrowni cieplnych. Zwłaszcza w okresie szczytowych mrozów.

Tymczasem funkcjonowanie elektrowni cieplnych napotyka wiele problemów wynikających głównie ze stanu sektora węglowego. Dokładniej pisałem na ten temat jeszcze w styczniu br. i niestety niewiele się od tamtej pory zmieniło. Cały szereg problemów nadal kreuje poważne przeszkody dla budowy stabilnego rynku elektroenergetycznego: zależność od dostaw węgla wysokokalorycznego z Rosji i terytorium okupowanego, zbyt silna (monopolistyczna) pozycja kompanii DTEK Rinata Achmetowa w sektorze węglowym, a także w produkcji energii pochodzącej z elektrowni, fatalny stan techniczny kopalń i elektrowni oraz ich nierentowność. Dopóki Kijów nie rozwiąże wymienionych problemów, trudno będzie oczekiwać na stabilizację rynku energii elektrycznej w ogóle. I niestety na razie nie widać jasnego kierunku, w którym sektor ten będzie podążał.     

Ukraina dysponuje jednym z najbardziej rozbudowanych w Europie systemem linii energetycznych. Mimo takiego potencjału problemów nie brakuje. Przede wszystkim chodzi o stan techniczny obiektów wytwarzających energię elektryczną oraz sieci przesyłowych i dystrybucyjnych, które wymagają modernizacji. Np. straty energii przy transporcie osiągnęły w bieżącym roku 11,2% całości przesyłu (w okresie styczeń-październik). Szans na poważne inwestycje nie będzie dopóki regulowane przez państwo taryfy na przesył i dystrybucję będą wielokrotnie zaniżone w stosunku do rzeczywistej wartości. W tej sytuacji operator sieci – państwowa spółka „Ukrenerho” nie ma niezbędnych środków inwestycyjnych i może się zajmować tylko doraźnymi projektami infrastrukturalnymi. Poważnym mankamentem ZSE jest także brak dostatecznie dużych możliwości manewrowania mocami, a także niedostosowanie sieci przesyłowych do pracy z odnawialnymi źródłami energii. Źródłem wielu problemów jest też agresja militarna Rosji na Donbasie, która znacząco skomplikowała pracę systemu z uwagi na odcięcie od ZSE części terytoriów kontrolowanych przez Kijów.

Wreszcie, wiele kontrowersji wywołuje obecny sposób funkcjonowania ukraińskiego rynku dystrybucji energii elektrycznej. Wokół działalności tzw. oblenerho, czyli obwodowych kompanii będących faktycznie regionalnymi monopolistami w zakresie sprzedaży energii elektrycznej odbiorcom końcowym, panuje wyjątkowo nieprzyjazna aura. Nie tylko dlatego, że większość z nich należy do ukraińskich i rosyjskich oligarchów. Rosyjska „VS Energy” kontroluje 7 oblenerho, DTEK Rinata Achmetowa - 4, Ihor Kołomojski wraz z Kostiantynem Hryhoryszynem – 3, a kolejne dwa Hryhoryszyn kontroluje samodzielnie. Po dwa mają wspólna struktura Jurija Bojki i Serhija Lowoczkina oraz bracia Surkis. A Skarb Państwa posiada pakiety kontrolne jeszcze sześciu oblenerho. Taki zestaw właścicieli, zwłaszcza z rosyjskimi paszportami, musi budzić wątpliwości. Jednak z punktu widzenia budowy rynku nie to jest najgorsze. Obecnie oblenerho kontrolują sieci dystrybucji praktycznie za nie nie płacąc. Ponadto całkowicie blokują potencjalne podłączenie do sieci innych dystrybutorów, co uniemożliwia jakąkolwiek konkurencję. Dopiero w lipcu br. regulator odebrał im ekskluzywne prawo do montażu liczników wielofazowych, na co dotąd miały wyłączność.

Monopole i ręczne zarządzanie

Charakteryzując obecny ukraiński rynek energii elektrycznej można stwierdzić, że na żadnym z jego szczebli nie ma konkurencji. Energetyka jądrowa i elektrownie cieplne odpowiadają za wytwarzanie ponad 90% energii elektrycznej. Za produkcję ponad 70% energii pochodzącej z elektrowni cieplnych odpowiada koncern DTEK, wydobycie antracytu koncern ten zdominował w 75%, a węgla grup gazowych w 57%. Jednak największym monopolistą jest państwowe przedsiębiorstwo „Enerhorynok”, które skupuje niemal 100% wytwarzanej energii, a następnie podpisuje stosowne umowy z nie mającymi konkurentów w regionach oblenerho, a dopiero te z końcowymi odbiorcami. Opcja kupna energii elektrycznej bezpośrednio od producenta praktycznie nie istnieje i zajmuje śladowe ilości na rynku.

Ten monopolistyczny układ pogłębia polityka cenowa, czy raczej taryfowa. Taryfy dla poszczególnych odbiorców są wyznaczane odgórnie przez regulatora. Obecnie ukraiński przemysł płaci niewiele mniej za energię elektryczną niż jego konkurenci w krajach UE. Z kolei, gospodarstwa domowe płacą według wielokrotnie zaniżonych taryf, nawet pomimo pięcioetapowych podwyżek w ostatnich dwóch latach (ich ostatni etap jest zaplanowany na 1 marca 2017 roku). Jest to subsydiowanie krzyżowe przewidujące dotowanie przez przemysł społeczeństwa. Regulator odgórnie określa także taryfy, po których „Enerhorynok” kupuje energię od producentów w zależności od źródła energii: najdroższa jest energia pochodząca z OZE i elektrowni cieplnych, a najtańsza wytwarzana przez elektrownie jądrowe i wodne. Przy czym trudno doszukać się logicznego algorytmu czy metodologii w tym zakresie, co też świadczy o próbach dotowania elektrowni cieplnych i sektora węglowego kosztem energetyki jądrowej. Przy takiej polityce taryfowej trudno o wolną konkurencję czy inwestycje.

Jeszcze jednym ważnym aspektem, także z punktu widzenia potencjalnych dostaw energii elektrycznej z Ukrainy do Polski, jest funkcjonowanie jej eksportu przez Kijów. Ostatnie lata pokazują, że z różnych przyczyn trudno mówić o stabilnych dostawach z Ukrainy. W latach 2011-2013 eksport energii elektrycznej z Ukrainy miał tendencję wzrostową w stosunku do poprzedniego roku (kolejno o 52,5%, 51,5% i 1,2%). Jednak w 2014 roku nastąpiło odwrócenie tendencji – eksport uległ redukcji o 18,6%, a w 2015 roku aż o 54,8%. Dopiero w roku bieżącym notowane jest mozolne odwojowywanie rynków zagranicznych (po upływie 10 miesięcy eksport wzrósł o 5,8%). Dane statystyczne dobitnie pokazują, że rynek energii elektrycznej nie jest jeszcze na tyle stabilnym, by być uznawanym za trwałe źródło importu.

Projekt ustawy o rynku energii elektrycznej

We wrześniu Rada Najwyższa uchwaliła w pierwszym czytaniu rewolucyjny dla Ukrainy projekt ustawy o rynku energii elektrycznej. Projekt dokumentu jest zgodny z przepisami III pakietu energetycznego i był opracowany przy ścisłej współpracy z ekspertami Wspólnoty Energetycznej.

Przede wszystkim zakłada funkcjonowanie w przyszłości zupełnie nowych mechanizmów kupna-sprzedaży przewidujących możliwość kupna energii przez odbiorcę bezpośrednio od producenta, co obecnie jest niemożliwe. Najważniejszą częścią tego rynku ma być tzw. rynek umów dwustronnych, ceny na którym nie będą podlegać regulowaniu ze strony państwa. Ponadto funkcjonować mają jeszcze inne, dodatkowe formy współpracy odbiorcy z producentem urozmaicające rynek: rynek balansujący, rynek dnia bieżącego, rynek dnia następnego i rynek usług dodatkowych. Te dodatkowe formy współpracy mają pozwolić na bieżącą korektę wcześniej zawartych umów dwustronnych. Projekt dokumentu pozwala na pojawienie się na rynku sprzedawców energii – niezależnych pośredników kupujących energię od producentów i realizujących ją dla odbiorców. Całość tych zmian ma doprowadzić do sytuacji, w której sprzedawcy będą walczyć o klienta, co zwiększy konkurencję. 

Projekt ustawy poświęca bardzo dużo miejsca spełnieniu przez Ukrainę warunków III pakietu energetycznego w zakresie oddzielenia działalności wytwórczej i obrotowej od przesyłowej. Parlamentarzyści proponują wyodrębnienie operatora systemu przesyłowego i, co nie mniej istotne, operatorów systemów dystrybucyjnych. De facto oznacza to przyszłą transformację obecnego operatora sieci przesyłowych „Ukrenerho” poprzez wyodrębnienie z jego struktury operatora przesyłu. To samo dotyczyć ma sieci dystrybucyjnych, które obecnie wykorzystują w zupełnie nieprzejrzysty sposób oblenerho – ich przyszły operator nie będzie mógł sprzedawać energii elektrycznej. W projekcie dokumentu jest mowa o wolnym i niedyskryminacyjnym dostępie do sieci przesyłowych i dystrybucyjnych dla wszystkich uczestników rynku. Jednocześnie taryfy na przesył i dystrybucję mają być regulowane przez państwo. Przepisy dotyczące unbundling mają zostać implementowane nie później niż dwa lata od momentu wejścia w życie ustawy.

Jedną z kluczowych ról w nowym modelu rynku energii elektrycznej ma odgrywać regulator. Oprócz wspominanego już w tekście określania taryf na przesył i dystrybucję organ ten będzie odpowiadał za wydawanie licencji dla uczestników rynku oraz certyfikatów dla operatorów przesyłu i dystrybucji, monitorowanie przestrzegania zasad obowiązujących na rynku. Ma także uprawnienia kontrolne i może inicjować i prowadzić śledztwa. Co więcej, jest uprawniony do nakładania kar za łamanie zasad na rynku: kary mogą osiągać rozmiary do 10% rocznego dochodu danego uczestnika rynku. Jeśli jednak regulator którąkolwiek z tych funkcji będzie wykonywał niewłaściwie, wolna konkurencja będzie mocno zdeformowana.

Nie ma wątpliwości, że ostateczne przyjęcie dokumentu w takiej formie będzie początkiem rewolucyjnych zmian na rynku energii elektrycznej Ukrainy. Jednak, co najmniej trzy czynniki zmuszają z ostrożnością obserwować dalszy rozwój wydarzeń wokół projektu ustawy. Po pierwsze, projekt jest obiektem szczególnej uwagi środowisk lobbystycznych w parlamencie. Biorąc pod uwagę cios w interesy szeregu grup oligarchicznych, którym byłoby przyjęcie ustawy w obecnym wariancie, sprzeciw tych sił będzie bezdyskusyjny. Po drugie, analiza bieżących problemów na rynku powoduje, że należy liczyć się z przeciągnięciem się w czasie implementacji przepisów przyszłej ustawy. Po trzecie, kluczowa rola regulatora w funkcjonowaniu przyszłego rynku, który dotąd był raczej statystą powoduje, że upłynie sporo czasu zanim regulator będzie pełnił swe funkcje w należyty sposób.

Niezależny regulator?

Wraz z przyjęciem w pierwszym czytaniu projektu ustawy o rynku energii elektrycznej, Rada Najwyższa uchwaliła ostateczny wariant ustawy „O Narodowej Komisji Regulującej Sferę Energetyki i Usługi Komunalne” (dalej NKRE, regulator). Ustawa została podpisana przez prezydenta pod koniec listopada i w całości wejdzie w życie 1 stycznia 2017 roku.

Ustawa, którą Wspólnota Energetyczna oceniła pozytywnie, jest nowością z kilku powodów. Zakłada zwiększenie niezależności finansowej NKRE poprzez finansowanie jej działalności ze składek uczestników rynku. Co prawda, mechanizm tych spłat ustawa reguluje dość ogólnie, a szczegóły mają ujrzeć światło dzienne niebawem. Pensje pracowników mają wzrosnąć kilkakrotnie, co zmniejszy szanse na uleganie zakulisowym pokusom monopolistów. Dokument wprowadza procedurę konkursową wyboru jej członków, a pięcioosobowy skład komisji konkursowej będą powoływać prezydent (2 członków), parlament (2) i Gabinet Ministrów na wniosek ministerstwa energetyki i przemysłu węglowego (1). Dotąd wszystkich członków regulatora wyznaczał i odwoływał prezydent. Ponadto dla kandydatów na członków NKRE wprowadzono ograniczenia w postaci niemożności łączenia ich działalności z przynależnością partyjną i biznesową w sferze energetyki (zakaz ten dotyczy także członków ich rodzin). Są to bardzo ważne elementy, bezdyskusyjnie wzmacniające niezależność i przejrzystość pracy regulatora.

Niestety praktyka pokazuje, że do realnej niezależności NKRE jeszcze nieco brakuje. Prace nad dokumentem trwały prawie dwa lata i nie były usłane różami. Projekt był dwukrotnie odrzucany, a zakulisowe gry były obiektem krytyki środowisk eksperckich. Apogeum tego procesu było wniesienie poprawek do projektu ustawy na dzień przed głosowaniem (zwłaszcza w rozdziale „Przepisy końcowe”, co było kontynuacją najgorszych praktyk legislacyjnych na Ukrainie). Dotyczyły one rotacji przyszłych członków NKRE oraz sposobu formowania składu komisji konkursowej wybierającej członków regulatora. Pierwotny wariant rotacji zakładał odnowienie składu regulatora już po upływie pół roku od daty wejścia w życie ustawy. Jednak ostatnie poprawki wydłużyły ten okres do 18 miesięcy. Poza tym wstępnie cały skład komisji konkursowej wybierającej członków NKRE miał być formowany przez parlament. Rozproszenie tej procedury na prezydenta, Radę Najwyższą i ministerstwo energetyki jest w dłuższej perspektywie bardziej sensowne i zrównoważone od pierwotnie proponowanego wariantu. Jednak to jasny sygnał, że prezydent walczył o bezpośredni wpływ na NKRE wychodząc z obecnej konfiguracji politycznej (ministerstwo energetyki jest obsadzone przez prezydenta), a nie z obiektywnych przesłanek długoterminowych. Obydwie poprawki sprzyjają zachowaniu wpływów w regulatorze ze strony obozu prezydenta. Nie mają one krytycznego znaczenia dla niezależności NKRE, ale dobitnie demonstrują chęć kontrolowania regulatora.

Tymczasem dotychczasowy bilans pracy NKRE musi niepokoić. Przewodniczący komisji Dmytro Wowk, który pozostanie na stanowisku jeszcze co najmniej 18 miesięcy, jest byłym managerem w koncernie Roshen i nie ma doświadczenia w sektorze energetyki (nowa ustawa nie wprowadza wymogu posiadania odpowiedniego backgroundu w tym sektorze). Posadę objął mając zaledwie 25 lat w grudniu 2014 roku, a jego pierwszą decyzją była zgoda na import energii elektrycznej z Rosji. Stosowny kontrakt był negocjowany przez oligarchę Kostiantyna Hryhoryszyna. Dodatkowo, wraz z Wowkiem do składu NKRE wszedł Borys Cyhanenko, który pracował wcześniej w strukturach właśnie Hryhoryszyna. Już po tych zmianach kadrowych NKRE podejmowała kontrowersyjne decyzje o podwyżkach taryf za dystrybucję oblenerho energii w regionach, gdzie Hryhoryszyn ma swe udziały. Wszystko to zrodziło podejrzenia o zależność komisji od struktur biznesowych.

Inny przykład to podwyżka cen na węgiel zgodnie z tzw. formułą „Rotterdam+”. Według niej cena węgla dla ukraińskich elektrowni nagle wzrosła, co przy monopolu DTEK Achmetowa na wydobycie węgla i produkcję energii na elektrowniach nie mogło nie wywołać przypuszczeń o skuteczny lobbing ze strony DTEK.

Reforma to nie wydarzenie, a proces. Powyższe stwierdzenie ma szczególne zastosowanie w przypadku reformy rynku energii elektrycznej na Ukrainie. Przy bezsprzecznym postępie legislacyjnym obserwowanym w ostatnich miesiącach, należy podkreślić, że Kijów jest zaledwie na początkowym etapie tego procesu. Zaawansowanie wspomnianych wyżej praktyk lobbystycznych oznacza, że kolejnego sprzeciwu systemu należy oczekiwać już w najbliższym czasie – podczas omawiania i ostatecznego głosowania nad projektem ustawy o rynku energii elektrycznym.

Zobacz także: Kost: Ukraina potrzebuje 40 mld euro na poprawę efektywności energetycznej