ETS 2 po niemiecku, czyli między biurokracją a pragmatyzmem

Z punktu widzenia instytucji rządowych, Niemcy wchodzą w drugą fazę dekarbonizacji. Od 2027 roku krajowy system opłat za emisje (nEHS) ma zostać zastąpiony przez unijny ETS 2, obejmujący paliwa używane w transporcie i ogrzewaniu. Federalna Agencja ds. Handlu Emisjami (DEHSt) zapewnia, że proces jest „pod kontrolą” i że faza przejściowa potrwa do końca 2026 roku. W praktyce oznacza to, że w latach 2024–2026 firmy wprowadzające paliwa na rynek mają raportować emisje, ale nie muszą jeszcze umarzać uprawnień.

Administracja nie jest gotowa

Na papierze brzmi to logicznie. Ale w praktyce, jak przyznają sami urzędnicy, cała machina dopiero się rozpędza. Umweltbundesamt, czyli Federalna Agencja Ochrony Środowiska, w swoim jesiennym raporcie ostrzega, że zintegrowanie niemieckiego systemu z ETS 2 „wymaga szeregu korekt legislacyjnych oraz ustalenia nowych procesów raportowych”. Krótko mówiąc, regulacje unijne są gotowe, ale krajowa administracja jeszcze nie.

Do tego dochodzi polityka. Rząd Olafa Scholza – Ampelkoalition składająca się z SPD, FDP oraz Zielonych – zgadzał się co do celów klimatycznych, lecz różnił się w podejściu do narzędzi. Dla Zielonych ETS 2 był sposobem na przyspieszenie odchodzenia od paliw kopalnych. Dla FDP to kolejny koszt biurokratyczny, który może uderzyć w mały biznes i kierowców. A dla SPD znaczyło to balansowanie między jednym a drugim: klimat tak, ale bez protestów na ulicach.

Nowy kontekst polityczny wyznacza kanclerz Friedrich Merz, który w sprawach klimatu i mobilności gra bardziej pragmatycznie niż ideowo, co w praktyce oznacza, że ETS 2 ma „wejść” bez szoku cenowego i z osłonami adresowanymi, a nie powszechnymi. Merz zasygnalizował odejście od twardych deklaracji na linii Bruksela–Berlin i postawił na konsultacje z przemysłem, co było widoczne choćby przed rozmowami z szefami motoryzacji w sprawie celu 2035 dla nowych aut, gdzie rząd nie przyjął jednolitego stanowiska i wolał „dojść do oceny przez dialog”.

Ten styl zarządzania przekłada się na ETS 2, a czarno-czerwona koalicja CDU/CSU–SPD zapowiada kontynuację transformacji przy korekcie narzędzi, większy nacisk na konkurencyjność i fiskalny realizm, a środki osłonowe mają być zsynchronizowane z unijnym Klimasozialfonds, który, według dokumentów Bundestagu, przewiduje dla Niemiec ok. 5,3 mld euro na lata 2026–2032. To z kolei wzmacnia priorytet „wdrożyć dobrze, nie szybko”, choć ministerstwo środowiska przypomina, że spóźnienie z krajowym planem SCF opóźnia wypłaty i ryzykuje polityczny koszt wejścia ETS 2 bez pełnej amortyzacji dla wrażliwych grup.

Merz sygnalizuje także gotowość do modyfikowania unijnych reguł tam, gdzie uderzają one w realia niemieckiej gospodarki, co w praktyce oznacza twardsze negocjacje o kalibracji polityk pokrewnych ETS 2 i o tempie kosztów dla transportu oraz budynków. Widać to w krytyce dodatkowych wymogów dla flot firmowych i w ogólniejszej zmianie tonu, gdzie rząd wycofuje się z wcześniejszych zapowiedzi „Klimageld dla wszystkich” na rzecz wsparcia celowanego, jednocześnie trzymając kurs na cele klimatyczne i przygotowując przejście z krajowego nEHS do unijnego systemu w 2027 roku.

Dla projektu ETS 2 ma to znaczenie podwójne, gdyż po pierwsze, Berlin będzie pilnował narzędzi stabilizujących ceny uprawnień, po drugie, będzie naciskał na to, aby obciążenia dla kierowców i gospodarstw domowych były rozkładane w czasie i rekompensowane z funduszu społecznego, nawet jeśli wymaga to dłuższych uzgodnień z Komisją i partnerami koalicyjnymi.

Czas ucieka, pieniądze czekają

Chodzi o Klimasozialfonds, czyli fundusz społeczny, z którego mają być finansowane rekompensaty dla gospodarstw domowych i małych przedsiębiorstw po wejściu ETS 2. Zgodnie z rozporządzeniem unijnym każde państwo członkowskie miało do końca czerwca 2025 roku przesłać do Brukseli swój plan wydatkowania środków. Tymczasem Berlin tego nie zrobił. Warszawa zresztą też.

Plan nie został wysłany w terminie, co oznacza, że wypłaty z unijnego funduszu nie mogą się rozpocząć na czas. Warto podkreślić, że nie jest to kwestia symboliczna, ponieważ zgodnie z obliczeniami Federalnego Ministerstwa Finansów Niemcom przysługuje około 5,3 miliarda euro z puli na lata 2026–2032.

ZDF zwraca uwagę, że problem nie leży w braku środków, ale w braku decyzji. Rząd wciąż nie rozstrzygnął, jak mają wyglądać krajowe mechanizmy wsparcia. Początkowo planowano wprowadzenie powszechnego „Klimageld”, czyli zwrotu części wpływów z handlu emisjami dla wszystkich obywateli. Jednak w ostatnich miesiącach resort finansów i kanclerski coraz wyraźniej skłaniają się ku rozwiązaniu selektywnemu, czyli dopłatom skierowanym tylko do gospodarstw o niskich dochodach.

Jak zauważa Ärzteblatt, decyzja w tej sprawie jest odkładana już od miesięcy, a rząd przedkłada plany zbyt późno. Innymi słowy, nawet jeśli plan trafi do Komisji Europejskiej jesienią 2025 roku, to i tak Bruksela ma pięć miesięcy na jego ocenę. Oznacza to, że faktyczne uruchomienie funduszu mogłoby nastąpić dopiero w połowie 2026 roku, na zaledwie kilka miesięcy przed startem ETS 2.

W oficjalnych komunikatach rząd uspokaja, że nie przewiduje „szoku cenowego”. Rzecznik Federalnego Ministerstwa Gospodarki i Energii (BMWE) mówił latem, że w pierwszej fazie po 2027 roku cena emisji „prawdopodobnie ustabilizuje się w okolicach 60 euro za tonę CO2”, co jego zdaniem „nie powinno wywołać nadmiernego wzrostu cen paliw i ogrzewania”.

Zupełnie inaczej widzi to jednak rynek. ADAC, największy niemiecki związek motoryzacyjny, ostrzega, że po wejściu ETS 2 koszt litra paliwa może wzrosnąć nawet o 15–19 centów. W analizach organizacji czytamy, że „dla wielu kierowców i przedsiębiorstw transportowych może to być znaczące obciążenie”, a realny efekt zależy od koniunktury na rynku energii oraz kursu euro wobec dolara.

Do debaty włączają się też ekonomiści z Öko-Institut, którzy przypominają, że w ETS 2 przewidziano mechanizmy stabilizacji cen. W przypadku gwałtownych skoków Komisja Europejska może uruchomić dodatkowe uprawnienia, aby obniżyć presję cenową. Ale – jak zauważa instytut – „system nie jest zaprojektowany po to, by blokować wzrosty, tylko by amortyzować najgorsze skoki”.

Biurokracja vs. rzeczywistość

Dla przedsiębiorstw paliwowych i dystrybutorów ciepła wyzwaniem nie są już tylko ceny, ale logistyka samego raportowania. Niemiecka branża paliwowa zrzeszona w organizacji en2x prowadzi szkolenia, jak przygotować się do obowiązków raportowych w ETS 2, ostrzegając, że „każdy błąd w raportowaniu może oznaczać sankcje finansowe”.

Z kolei federacja przemysłowa BDI apeluje, aby rząd „nie powielał błędów nEHS”, w którym wiele firm miało problem z interpretacją przepisów. W stanowisku z lipca 2025 roku BDI zwraca uwagę, że nowe obowiązki administracyjne „grożą zwiększeniem kosztów operacyjnych i ryzykiem dla konkurencyjności”.

Wszystko to dzieje się w momencie, gdy niemiecka gospodarka wciąż walczy z niskim wzrostem, wysokimi kosztami energii i napięciami na rynku pracy. ETS 2 może więc stać się nie tylko mechanizmem klimatycznym, ale i testem dla zdolności państwa do wprowadzania złożonych unijnych reform bez utraty społecznego poparcia.

Kto ma zapłacić rachunek?

W niemieckiej debacie coraz częściej pojawia się pytanie, czy transformacja energetyczna nie staje się „projektem dla klasy średniej”, podczas gdy gospodarstwa o niskich dochodach ponoszą jej koszt. Germanwatch i Klima-Allianz apelują, by wpływy z ETS 2 w całości kierować na cele społeczne i efektywność energetyczną, w tym dopłaty do modernizacji budynków i transportu publicznego.

Z kolei Deutscher Gewerkschaftsbund (DGB) ostrzega, że bez realnych osłon „system ETS 2 może pogłębić podziały społeczne i wywołać opór wobec polityki klimatycznej”. Związkowcy przypominają, że podobne błędy popełniono przy reformie podatku paliwowego na początku lat 2000, co doprowadziło do fali niezadowolenia i utraty poparcia dla rządowych programów środowiskowych.

W tym sensie ETS 2 to nie tylko kwestia emisji, lecz również zaufania. Niemcy wiedzą, że jeśli transformacja ma się udać, to musi być postrzegana jako sprawiedliwa. W przeciwnym razie, jak ostrzegają komentatorzy ZDF, może się okazać, że walka z emisjami zamieni się w walkę z nastrojami społecznymi.

W niemieckich mediach temat ETS 2 coraz częściej staje się testem sprawności instytucjonalnej. Niemcy przez lata budowały wizerunek kraju, który potrafi przekładać unijne idee na praktykę, a jednak teraz to się chwieje. W berlińskich kuluarach słychać, że „rząd ma dobre intencje, ale zawodzi w realizacji”.

I nie chodzi tylko o termin jednego dokumentu, bo to właśnie ETS 2 pokazuje, jak trudno dziś w Niemczech przeprowadzić dużą reformę bez konfliktu między resortami, opóźnień proceduralnych i braku jasnej komunikacji z obywatelami. System, który miał być transparentny i prosty, staje się kolejną warstwą regulacyjną w państwie już i tak przeciążonym przepisami.

Z drugiej strony, niemiecki pragmatyzm nie znika. Wbrew krytyce, Berlin nie zamierza wycofywać się z ETS 2. Przeciwnie, rząd liczy, że system stanie się impulsem do dalszej elektryfikacji transportu i dekarbonizacji budynków. Pytanie tylko, czy uda się to zrobić w sposób, który społeczeństwo uzna za uczciwy.