Kolejny dzień, kolejne weto. Czemu przepadła ustawa o zapasach gazu?

Prezydent Karol Nawrocki zawetował nowelizację ustawy o zapasach ropy i gazu - już trzecią „energetyczną” propozycję prawną przedłożoną mu przez rząd. Dlaczego tak się stało? Wyjaśnienie tego kroku wymaga zarysowania szerokiej perspektywy prawno-gospodarczej.

Zapasy podwójnego zastosowania

Historia dzisiejszego weta sięga roku 2017, kiedy to ówczesny rząd Prawa i Sprawiedliwości postanowił - za pomocą zmian prawnych w zakresie zapasów ropy i gazu - powstrzymać proces liberalizowania rynku gazowego w Polsce. Pozycję tracił na nim bowiem dość szybko państwowy kolos (wtedy PGNiG), a zyskiwali prywatni sprzedawcy. Rząd wpadł więc na to, żeby zmienić sytuację dodatkowymi obowiązkami w zakresie utrzymywania zapasów oraz rezerwacji mocy na interkonektorach w przypadku składowania gazu poza granicami kraju. Tymczasem krajowe magazyny były wtedy niewielkie (miały pojemność zaledwie 1 mld metrów sześciennych, więc ponad trzykrotnie mniej niż obecnie), co sprawiało, że prywatne spółki korzystały chętnie z magazynów w innych krajach UE. Ale po dołożeniu dodatkowych obowiązków rozwój konkurencyjności rynku został wyhamowany.

To się nie spodobało Komisji Europejskiej, która stwierdziła wprost, że wymogi nałożone na importerów i handlowców magazynujących gaz ziemny poza terytorium Polski nie są zgodne z tzw. rozporządzeniem SoS (tj. Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady 2017/1938 z dnia 25 października 2017 r.), ponieważ „nakładają one dodatkowe obciążenia na uczestników rynku magazynujących gaz poza terytorium Polski, stwarzają ryzyko zakłócenia konkurencji, utrudniają funkcjonowanie rynku wewnętrznego oraz zagrażają bezpieczeństwu dostaw gazu”. KE przyczepiła się właśnie do artykułu 24a ustawy o zapasach, czyli do przepisu ograniczającego wchodzenie na rynek prywatnych, niepaństwowych graczy. Polsce groził - i grozi dalej - proces ze strony Komisji w tej sprawie.

W tej sytuacji minister przemysłu Marzena Czarnecka wniosła o pilne procedowanie projektu ustawy, który miałby naprawić krytykowane przez KE przepisy - i tak powstał akt prawny, który wczoraj zawetował pan prezydent.

Trzeba przy tej okazji spojrzeć na to, jak wyglądała debata polityczna nad tymi przepisami. Jak łatwo się domyślić, ogniskowała się ona głównie na obowiązkach dot. magazynowania gazu za granicą. PiS domagał się np. tego, żeby obowiązki kwestionowane przez KE zamienić na regulacje dotyczące przechowywania gazu za granicą wyłącznie w sytuacji, w której krajowe magazyny są pełne. Ale magazyny te rzadko są pełne, a obecne regulacje nie nakładają obowiązku 100-procentowego ich zapełnienia przed zimą (tylko 90-procentowego). Taka konstrukcja tworzyła więc dodatkowe problemy organizacyjne. Z kolei rząd w trakcie prac nad projektem zmieniał swoje podejście np. w zakresie kosztów fukcjonowania nowych regulacji (czyli tzw. opłaty gazowej), ustalono też, że to Rządowa Agencja Rezerw Strategicznych (RARS) będzie ponosić coraz większą odpowiedzialność za zapasy. Natomiast Konfederacja głównie skupiła się na tym, że będzie można trzymać gaz u Niemców (co i tak było dopuszczalne już wcześniej, a poza Polską składowano 0,2% całości zapasów gazu; robiły to prywatne przedsiębiorstwa), a ugrupowanie posła Brauna chciało odrzucenia projektu w całości. Projekt - po szeregu poprawek - przeszedł.

Jednak na drodze stanęło mu prezydenckie weto.

Dlaczego prezydent znowu wetuje?

Wytłumaczenie wczorajszej decyzji trochę wybrzmiewa już w okolicznościach przywołanych wyżej - i z motywami prezydenta można się zgadzać lub nie, ale to zależy od (między innymi) przyjętej definicji bezpieczeństwa energetycznego i środków do jego zapewnienia. Warto bowiem wskazać, że w UE zderzają się generalnie dwie szkoły: bezpieczeństwo przez liberalizację rynku i bezpieczeństwo przez kontrolę państwową.

Jak decyzję argumentuje sam pałac prezydencki? Krytyka projektu dotyczyła głównie tego, że ułatwiał składowanie zapasów gazu poza Polską. Intuicyjnie może się to wydawać mniej bezpieczne, bo nie ma się nad tymi zapasami bezpośredniej kontroli, ale w sytuacji np. wojny na polskim terytorium zapasy składowane poza krajem mogą być szalenie istotne (dywersyfikacja się kłania). Jednakże pozostaje pytanie: czy to nie obniży przy okazji motywacji do rozbudowy krajowych mocy magazynowych? Zwłaszcza, że na horyzoncie widać istotne zwiększenie zapotrzebowania na gaz związane z transformacją energetyczną i koniecznością zapełnienia luki wytwórczej. Te kwestie również są jednym z argumentów prezydenta. Natomiast sprawę trzeba osadzić w realiach opisywanych wyżej: składowanie gazu za granicą na pewno nie wyglądałoby w ten sposób, że krajowe zapasy powędrowałyby do Niemiec - tu nie chodzi nawet o wpisaną do ustawy zgodę ministra i techniczne możliwości ściągnięcia tego surowca w ramach warunków wpisanych do projektu, tylko o realia rynkowe - z liberalizacji korzystałyby głównie prywatne przedsiębiorstwa, obracające niedużymi względem rynku polskiego wolumenami. A warunki stawiane w obecnych regulacjach są nie do utrzymania - i o tym wie także opozycja.

Jeżeli chodzi o inne przepisy, to projekt m. in. luzował terminy na ściągnięcie magazynowanego za granicą gazu z obecnych 40 do 50 dni. Różnica 10 dni nie wydaje się może jakoś rozpaczliwie duża, ale jednak umożliwia składowanie większej ilości gazu za granicą. I teraz: realnie pewnie nie sprawiłoby to żadnego problemu, bo magazynowana poza Polską ilość surowca byłaby niewielka, natomiast można zrozumieć wątpliwości związane z wprowadzeniem takiego przepisu przy jednoczesnej rezygnacji z obowiązku rezerwacji mocy na interkonektorach w - warto przypomnieć - warunkach wzrostu znaczenia gazu w systemie. Można też - i to również jest argument w sporze - zadać pytanie o realne możliwości ściągnięcia gazu złożonego np. w magazynach na Łotwie w sytuacji zagrożenia konfliktem. I choć patrząc realnie, ryzyko tkwiące w tym projekcie jest niewielkie czy wręcz: pomijalne, to jednak ten argument można zrozumieć.

Jest jeszcze jedna sprawa, którą warto tu poruszyć: projekt ustawy cedował na RARS coraz więcej uprawnień w zakresie zapasów ropy i paliw względem spółek (z obecnej proporcji 59-41 do proporcji 50-50 w 2027 r.). Można zastanawiać się, czy obecna konstrukcja instytucjonalna RARS jest odpowiednia względem tego zadania.

Podsumowując, weta prezydenta można bronić na podstawie konfliktu między postawami: czy idziemy w kierunku bezpieczeństwa przez kontrolę czy bezpieczeństwa przez liberalizację. To jest dość trudne do rozstrzygnięcia, zwłaszcza w realiach tuż po kryzysie gazowym, który - w pewnej mierze - wynikał z braku kontroli państwa nad sytuacją na europejskim rynku gazu. Ale jest też oczywisty wymiar polityczny całej sprawy: weto prezydenta to oczywista ręka wyciągnięta dla opozycji, która chciała przeforsować własny model regulacji, oparty na przymusie uzupełnienia krajowych magazynów i w ten sposób utrzymać monokulturę na rynku gazu. Rząd jest na musiku (ze względu na KE), więc być może będzie musiał na jakąś formę tych rozwiązań przystać, byleby tylko usunąć z ustawodawstwa sporne przepisy - póki co mamy przed sobą widmo konfliktu z Komisją. Dalej istnieje też nierozwiązany problem konkurencyjności na polskim rynku gazu.