Mglisty komunikat prasowy

28 października Komisja Europejska opublikowała komunikat prasowy dotyczący przyszłości gazociągu OPAL, który wywołał żwawą dyskusję na Ukrainie. Los gazociągu OPAL, który jest faktycznie lądowym przedłużeniem gazociągu Nord Stream, od lat budził kontrowersje, w tym nad Dnieprem. W Kijowie informacja umocniła przekonanie o ociepleniu w relacjach Rosji z Zachodem kosztem Ukrainy w myśl zasady business as usual. Czy rzeczywiście Berlin zawarł kolejny pakt z Moskwą ponad głowami Kijowa i Warszawy? Aby odpowiedzieć na to pytanie należy przyjrzeć się dokładniej komunikatowi KE oraz wbudować go w szerszy kontekst międzynarodowy. 

Najpierw warto cofnąć sie do czerwca 2009 roku, gdy KE podjęła budzącą wątpliwości decyzję o wyłączeniu 50% przepustowości OPAL z przepisów III pakietu energetycznego, które zarezerwowano dla Gazpromu. Przypomnę, że taki prezent Gazprom otrzymał na krótko po rozpętaniu wojny gazowej wobec Ukrainy i de facto niektórych krajów UE w styczniu 2009 roku. Nawet, jeśli Bruksela kierowała się wówczas innymi przesłankami, to Moskwa odebrała tę decyzję jako przejaw słabości i potwierdzenie właściwego kursu wobec Ukrainy i Zachodu, który zakłada szantaż i użycie agresywnych instrumentów. Nie trzeba dodawać, że polityka Kremla w kolejnych latach tę tezę przekonująco potwierdza.  

Minęło 7 lat i KE zdecydowała o wyłączeniu z przepisów III pakietu, co najmniej kolejnych 30% przepustowości OPAL. Jeżeli Gazprom będzie przestrzegał zasad rynkowych, zobowiąże się sprzedawać surowiec na bazie krótkoterminowych kontraktów na aukcjach i po cenie bazowej, to może liczyć na jeszcze więcej przepustowości. W pewnym uproszczeniu oznacza to, że Gazprom uzyskał pozwolenie na transport co najmniej dodatkowych 10,2 miliardów m³ gazu przez Nord Stream. Potencjalnie zatem Ukraina i inne kraje tranzytowe tracą te wolumeny gazu, a dodatkowe kontrowersje budzi niezbyt klarowna sytuacja z uzasadnieniem prawnym takiej decyzji. 

Oliwy do ognia dolewa fakt, że według stanu na 22 listopada sam tekst decyzji nie został opublikowany. Możemy zatem jedynie analizować wspomniany komunikat prasowy. Zawiera on pewne nieścisłości – nie precyzuje czy chodzi tylko o gaz tranzytowy i nie wymienia kryteriów, którymi ma kierować się niemiecki operator przy oddawaniu do użytku pozostałych 20% przepustowości. Jest to niezbyt charakterystyczny dla KE styl, która zazwyczaj reguluje wszystko, co tylko można. 

Wreszcie, decyzja mocno dotyka rynków gazu ziemnego krajów Europy Centralnej, w tym Polski, których udany rozwój w perspektywie ma duże znaczenie dla Ukrainy. Dodatkowo w mediach roi się od pogłosek o możliwym zawarciu szerszego porozumienia pakietowego obejmującego rezygnację Gazpromu z wysiłków budowy drugiej nitki Nord Stream w zamian za zwiększenie dostępu do OPAL i pobłażliwe potraktowanie rosyjskiego monopolisty w trwającym wobec niego kilka lat postępowaniu antymonopolowym. O ile z punktu widzenia prawa decyzję o zwiększeniu przepustowości OPAL dla Gazpromu, da się jeszcze jakoś obronić, to   ewentualne potwierdzenie pogłosek o zakończeniu postępowania antymonopolowego symbliczną karą dla Gazpromu będzie bezdyskusyjnym sygnałem o naginaniu prawa do bieżących tendencji i interesów czołowych państw. Stąd dość zdecydowana reakcja Warszawy, która zapowiada  pozew sądowy. Dla Ukrainy taki obrazek budzi uzasadniony niepokój o sens implementacji kosztownych i dość ryzykownych wymogów III pakietu energetycznego, które potem są naginane z przesłanek geopolitycznych.  

Zaproszenie do szantażu 

Oczywistym następstwem dla Ukrainy z takiego rozwoju wydarzeń są straty ekonomiczne spowodowane potencjalnym przeniesieniem części mocy tranzytowych z ukraińskiego GTS. Jednak wydaje się, że jest to tylko najbardziej powierzchowna implikacja dla Kijowa, nie najistotniejsza. Znacznie bardziej brzemienne w skutkach mogą być inne aspekty decyzji KE.

Po pierwsze, osłabienie polskiego rynku gazowego utrudni realizację potencjału dywersyfikacji dostaw gazu dla Ukrainy z tego kierunku. Niedawno pełnomocnik polskiego rządu ds. energetyki Piotr Naimski podkreślał, że Ukraina jest traktowana jako priorytetowy kierunek eksportowy dla surowca, który będzie dostępny z terminalu LNG i Baltic Pipe. Decyzja KE komplikuje wykorzystanie tego potencjału.

Po drugie, kluczowe ryzyko kryje się w faktycznym zaproszeniu Kremla do kontynuacji jego obecnego kursu wojny hybrydowej wobec Ukrainy i Zachodu. Aby to zrozumieć należy raz jeszcze spojrzeć szerzej na obecny kontekst wydarzeń międzynarodowych. Aneksja Krymu, agresja wojskowa na Donbasie, sankcje Zachodu wobec Rosji, paleta hybrydowych działań Kremla na Ukrainie i w Europie, naloty w Syrii oraz regularne i coraz bardziej przypominające styl stalinowski łamanie praw człowieka na okupowanym Krymie i w samej Rosji – tak można w skrócie opisać główne trendy charakteryzujące politykę wewnętrzną i zewnętrzną Moskwy. Problem w tym, że na końcu tej niechlubnej listy na Kreml czeka ze strony Brukseli „niespodzianka” w postaci przychylnej decyzji dotyczącej OPAL i prawdopodobnie pobłażliwego potraktowania w postępowaniu antymonopolowym. W Moskwie jest to odczytywane jednoznacznie jako przejaw słabości i zachęta do coraz bardziej agresywnych działań, które przynoszą pożądany skutek. Jacek Saryusz-Wolski nie bez racji nazwał to „zaproszeniem do szantażu” ze strony Europy.   

Ponadto jest coraz bardziej oczywistym, że w Berlinie i Brukseli nie rozumieją ryzyka jakie stwarzają podobne decyzje dla solidarności europejskiej. Dla Moskwy rozluźnienie więzów wewnątrzeuropejskich to jeden z długoterminowych celów Kremla, a decyzja KE będzie ważnym elementem przybliżającym go do jego osiągnięcia. 

Po trzecie, wśród implikacji decyzji KE wymieniany jest też pozytywny aspekt w postaci domniemanej rezygnacji Gazpromu z realizacji projektu Nord Stream-2. Wiceszef KE ds. Wspólnoty Energetycznej Maros Sevcovic już zakomunikował, że dodatkowa przepustowość gazociągu OPAL dla Gazpromu powoduje, że Nord Stream-2 traci sens. Nawet, jeżeli istnieje nieformalne porozumienie w tym zakresie z Moskwą, w dłuższej perspektywie jest ono niewiele warte. A sam Gazprom czuje się na tyle pewnym siebie, że praktycznie publicznie to potwierdza. Przedstawiciele koncernu już zdążyli oświadczyć, że rozerwanie stosownej umowy akcjonariuszy o budowie drugiej nitki oznacza, że Gazprom zbuduje gazociąg własnymi siłami. Ponadto warto zwrócić uwagę na komunikat zastępcy zarządu spółki Aleksandra Miedwiediewa. Mimo ewidentnego sukcesu Gazpromu, jakim jest decyzja KE, Miedwiediew podkreślił, że koncern jest niezadowolony „jednostronnym podjęciem decyzji przez Komisję Europejską” i skrupulatnie przyjrzy się jej skutkom. Jest to ewidentna próba przygotowania gruntu i lepszej pozycji negocjacyjnej do osiągnięcia kolejnych celów Gazpromu. Dlatego zasadnym jest mówienie jedynie o ewentualnym odroczeniu realizacji Nord Stream-2, a nie o ostatecznej rezygnacji.  

Po czwarte, decyzja KE zwiększa ryzyko manipulowania ze strony Gazpromu szlakami transportu gazu do Europy. Dla Ukrainy oznacza to zwiększenie pola manewru dla Kremla w zakresie prowokowania kryzysów gazowych. Wydaje się, że w Brukseli nie zauważono manipulacji Gazpromu latem tego roku z ciśnieniem gazu tłoczonym przez terytorium Ukrainy, którego niedobory musiał pokrywać Ukrtransgaz – operator ukraińskiego GTS. Mogło to być preludium do podobnych manipulacji nadchodzącą zimą, a zwiększenie możliwości Gazpromu w OPAL jest w tym kontekście jak „wiatr w żagle” dla Kremla.  

Po piąte, dla Ukrainy to cios w plany dotyczące implementacji III pakietu energetycznego w zakresie unbundling. Zachód często wymaga szybkiej realizacji przez Ukrainę przepisów Wspólnoty Energetycznej, co dla Kijowa jest dużym ciężarem, choćby z uwagi na rozbudowaną infrastrukturę nad Dnieprem. Jednak z drugiej strony, wzmacniając wyjątkowy status OPAL, KE obniża potencjał przyszłego operatora ukraińskich gazociągów, czym pogłębia dylematy Kijowa w tym zakresie.

Reakcja Ukrainy 

Kijów zareagował na taki rozwój sytuacji dość aktywnie. Najpierw jeszcze w przede dniu publikacji komunikatu KE, przecieki prasowe mocno skrytykował Naftogaz. Następnie zanotowano całą serię krytycznych oświadczeń oficjeli w Kijowie. Wiceminister spraw zagranicznych Ołena Zerkal zaznaczyła, że Ukraina jest zaniepokojona łamaniem art. 274. Umowy Stowarzyszeniowej między UE i Ukrainą, który zobowiązuje do solidarności energetycznej. MSZ-owi wtórował prezydent Ukrainy, a także wicepremier Iwanna Kłympusz-Cyncadze. Wreszcie, apel do organów UE w podobnym tonie wystosowała Rada Najwyższa Ukrainy. Efektywność tych ruchów jest oczywiście nikła. Jednak warto podkreślić, że Kijów ma w tym zakresie pewne pole do manewru.

Chodzi o wspomnianą wyżej Umowę Stowarzyszeniową. Jej art. 274 mówi wyraźnie o tym, że „strony powinny prowadzić między sobą konsultacje dotyczące rozwoju infrastruktury [...] oraz, że każda ze stron powinna brać pod uwagę sieci energetyczne i możliwości drugiej strony przy opracowaniu dokumentów określających popyt i plany dostarczania gazu, strategii energetycznych i planów rozwoju infrastruktury”. Mimo braku konkretnych mechanizmów realizacji tych zapisów, jest to dość jednoznaczny i mocny argument dla dyplomacji ukraińskiej. Kierując się, zatem tekstem Umowy Stowarzyszeniowej Kijów ma prawo wymagać od UE wzięcia pod uwagę jego interesów. Dyrektor kijowskiego Centrum Globalistyki Strategia XXI Mychajło Honczar zauważa, że brak wykorzystania 50% przepustowości ukraińskiego GTS jest jednym z powodów, dla których KE miałaby podjąć odwrotną decyzję w sprawie OPAL.    

Honczar przypomina także, że w lutym 2015 roku i lutym 2016 roku KE przyjęła dwa dokumenty – Energy Union Package. A Framework Strategy for a Resilient Energy Union with a Forward-Looking Climate Change Policy i Proposalfor a Regulation of the European Parliament and of the Council concerning measures for safeguard of gas supply and repealing Regulation (EU) №994/2010, w których była mowa o aktualizacji i wzmocnieniu partnerstwa strategicznego w sektorze energetycznym z Ukrainą. Na tle decyzji dotyczącej OPAL, trudno zrozumieć, w jaki sposób KE ma zamiar te partnerstwo wzmacniać.  

Kijów ma zatem kilka atutów w negocjacjach z Brukselą. Ponadto niewątpliwie zasadnym będzie koordynacja działań z Warszawą w zakresie przeciwdziałania kontrowersyjnym decyzjom KE. Trzeba też zwrócić uwagę na rozbieżności w samych Niemczech wobec decyzji dotyczącej OPAL i szerzej Nord Stream. Zarówno Warszawa, jak i Kijów powinny wykorzystać ten czynnik, a planem minimum musi być wzmożenie aktywności informacyjnej w Niemczech.

Gra bez zasad 

Należy stanowczo podkreślić, że w obliczu braku zainteresowania ze strony innych kompanii używaniem wolnej przepustowości gazociągu OPAL, decyzję KE można w pewien sposób uzasadnić prawnie. Jednak prawdą jest także to, że Bruksela mogłaby obronić także zgoła odmienną decyzję. I okoliczności międzynarodowe powinny raczej sugerować drugi wariant zamiast tego, na który zdecydowała się KE. Wydaje się, że październikowa decyzja KE wraz z oczekiwanym pobłażliwym potraktowaniem Gazpromu w postępowaniu antymonopolowym, jest najpoważniejszym błędem i krótkowzrocznym krokiem Zachodu wobec Rosji od początku agresji Moskwy na Ukrainie.

Jest jeszcze jedna, tak naprawdę najważniejsza sprawa w kontekście omawianej problematyki. Ma ona bardziej ogólny charakter. Banałem jest stwierdzenie, że Zachód i Rosja zupełnie inaczej patrzą na prowadzenie polityki. Kreml przypomina zespół piłkarski, który wyczuł, że arbiter przestał kontrolować sytuację na boisku i pozwala sobie na coraz to nowe i bezkarne naruszanie przepisów. Taka strategia przynosi mu efekty. Z kolei Zachód, mając znacznie lepszych piłkarzy na boisku nadal gra nie tylko zgodnie z przepisami, ale także nie reaguje na łamanie zasad przez Rosję. Rezultat tych zmagań jest dość łatwy do przewidzenia.                    

Im dłużej Bruksela będzie łudzić się, że Kreml można uspokoić tymczasowymi ustępstwami, tym dłużej nad Europą, zwłaszcza Wschodnią i Centralną wisieć będzie zagrożenie coraz to nowych cisów w jej bezpieczeństwo, w tym energetyczne. Najwyższy czas, by Zachód zrozumiał, że wojna hybrydowa Moskwy nie ogranicza się do Ukrainy i dotyczy bezpośrednio UE. Niestety, tytuł komunikatu prasowego KE dotyczącego gazociągu: „KE wzmacnia warunki rynkowe poprzez rewizję decyzji o gazociągu OPAL” – daje wiele podstaw do stwierdzenia, że KE uszukuje samą siebie.

Zobacz także: Decyzja KE w sprawie OPAL – wielki sukces Gazpromu czy konsensus po europejsku?