"Druga młodość" przemian w ukraińskiej energetyce? Reforma regulatora [ANALIZA]

Wygrany etap

Pod koniec maja zakończono pierwszy etap rotacji członków Narodowej Komisji Regulującej Sferę Energetyki i Usługi Komunalne” (dalej w tekście: NKREKP, regulator, komisja), która jest pomyślana jako zasadniczy element budowania niezawisłości tego organu. Cały proces przebiega z dużymi trudnościami. Najpierw przeciągały się prace nad ustawą o regulatorze energetyki, a w końcowej fazie przygotowań jej tekstu wprowadzono zmiany nieco ograniczające niezależność NKREKP i wydłużające czas wyznaczony na odświeżenie składu komisji o faktyczny okres przejściowy (18 miesięcy).

Jedną z dominujących rys w okresie przejściowym były aktywne zabiegi środowisk oligarchicznych ukierunkowane na przekształcenie rotacji w fasadę i przeforsowanie swoich kandydatur na członków komisji. Kilkakrotne zerwanie terminów rotacji w 2017 roku, co skończyło się utratą quorum w NKREKP i wprowadzeniem de facto ręcznego zarządzania przez Administrację Prezydenta – tylko nasiliły te obawy.

Pod koniec ubiegłego roku wydawało się, że obóz prezydenta zawrze szeroki kompromis z najbardziej wpływowymi w kraju oligarchami. Jego osią miał być wybór od razu siedmiu członków regulatora (możliwy z uwagi na wspomniane wyżej sztuczne zerwanie terminów rotacji), co stwarzało szerokie pole do zakulisowych gier https://www.energetyka24.com/cicha-reforma-jak-ukraina-stawia-na-nogi-regulatora-energetyki-analiza .

Jednak finał tych zmagań przekreślił szanse na najbardziej fatalny dla przyszłości regulatora scenariusz i stworzył szansę na budowę prawdziwie niezależnego organu. Przede wszystkim zwraca uwagę niespotykany dotąd na Ukrainie poziom publiczności procesu wyboru nowych członków regulatora. Nazwiska wszystkich kandydatów były najpierw podane do wiadomości publicznej wraz ze szczegółowymi danymi biograficznymi oraz informacją o posiadanym majątku.

Wszyscy byli obiektem wnikliwych analiz organizacji pozarządowych, które informowały o wątpliwościach wokół poszczególnych kandydatów. Było ich sporo, bo na liście znajdowało się wiele nazwisk otwarcie kojarzonych z firmami kontrolowanymi przez oligarchów – Rinatem Achmetowem, Dmytro Firtaszem czy Kostiantynem Hryhoryszynem. 

Komisja konkursowa ogłosiła rezultaty swoich prac upubliczniając ranking z dziesięcioma najlepszymi jej zdaniem osobami, które zaproponowała prezydentowi na pięć wakatów. Petro Poroszenko spośród nich mianował pięć osób, przy czym cztery z nich miały najwyższe miejsca rankingowe, a piąta (Jewhen Mahlowany) prawdopodobnie została wskazana przez prezydenta z uwagi na wiedzę w obszarze energetyki komunalnej, której brakuje pozostałym nowym członkom komisji. Wcześniej konkurs na dwa pozostałe miejsca został wstrzymany na drodze sądowej przez kandydatury, które komisja konkursowa odrzuciła. Wakaty te zostaną obsadzone po uzyskaniu ostatecznych decyzji instancji sądowych.

Majowe obsadzenie pięciu stanowisk w regulatorze zwieńczyło kilkuletni etap walki o stworzenie nowej jakości w jego pracy. Mimo ogromnych trudności i sporych opóźnień, można powiedzieć, że siły reformatorskie wygrały ten etap. Nowa ustawa, procedura wyboru członków, uwaga społeczna i wreszcie skład komisji są dla NKREKP zupełną nowością stwarzającą przesłanki do niezależnego funkcjonowania tego niezwykle istotnego organu. Praktyka dopiero pokaże, na ile ta szansa zostanie wykorzystana, ale poza wszelką wątpliwością zdołano uniknąć najgorszych scenariuszy rozwoju sytuacji pisanych w gabinetach oligarchów.

Nowy skład, nowe nadzieje

W efekcie tych wielomiesięcznych batalii, skład NKREKP został całkowicie przemeblowany i nie chodzi tylko o zmianę nazwisk. W dotychczasowej komisji zasiadały osoby bez doświadczenia w energetyce, otwarcie związane z oligarchami i do tego o wątłej reputacji. Z tego punktu widzenia rotacja otwiera nowy okres w działalności regulatora. Po pierwsze, ważnym czynnikiem jest różnorodność not biograficznych nowych członków, którzy są specjalistami od różnych i wąskich segmentów energetyki. Pozwala to liczyć na wszechstronność w jej działalności.

Po drugie, sylwetki członków dają umiarkowany optymizm w zakresie ich niezależności. Wszyscy dotąd zajmowali specjalistyczne posady średniego szczebla i byli zupełnie wyłączeni z politycznego i biznesowego  klucza roszad kadrowych (z jednym wyjątkiem). Ołeksandr  Formahej w swoim dorobku ma pracę na stanowiskach prawniczych w państwowych kompaniach Ukrhidroenerho (zarządzającej elektrowniami wodnymi) i Centrenerho (firmy ze sfery energetyki cieplnej).

Dmytro Kowalenko pracował nad rynkiem energii elektrycznej na niższym szczeblu NKREKP i w Ukrenerho – operatorze systemu elektroenergetycznego. Za plecami Jewhena Mahlowanego jest praca w NKREKP i Agencji ds. Efektywności Energetycznej. Oksana Krywenko swoją dotychczasową karierę budowała w NKREKP, ale w bloku zajmującym się sektorem ropy naftowej i gazu ziemnego. Jedyną wzbudzającą kontrowersje osobą wydaje się być Olena Antonowa, która ostatnie lata poświęciła pracy w strukturach DTEK Rinata Achmetowa.

Jednak nawet w jej przypadku eksperci znający osobiście Antonową podkreślają, że nie należy jej traktować jako zależną od struktur najbogatszego Ukraińca osobę i traktują jej pracę w DTEK bardziej w charakterze etapu w rozwoju kariery profesjonalnej niż stałej konotacji. Po trzecie, oczywistą zaletą nowego składu jest wysoki poziom profesjonalizmu jego członków. Lata pracy w poszczególnych segmentach energetyki na stanowiskach średniego szczebla są wystarczającym bagażem gwarantującym dobre przygotowanie merytoryczne komisji.

Nawet jeden z najbardziej nieprzejednanych krytyków NKREKP Andrij Herus – jej były członek, a obecnie przewodniczący Stowarzyszenia Konsumentów Energii i Usług Komunalnych – uważa, że nowy skład komisji, to realna szansa na pojawienie się regulatora z prawdziwego zdarzenia. Podkreśla jednak, że wiele zależeć będzie od pierwszych miesięcy jej pracy i „postawienia się” wobec wyzwań płynących tak z administracji prezydenta, jak i środowisk oligarchicznych, które nadal będą próbowały forsować własne rozwiązania.

Jeśli komisja od początku pokaże charakter i nie ugnie się pod naciskami z zewnątrz, to potem będzie dużo łatwiej zachować swobodę w działaniach w dłuższym terminie. Zawarcie kompromisów już na początku działalności będzie z kolei zwiększało szanse na stopniową redukcję niezależności i jej ostateczną fasadowość.   

W tym kontekście warto wspomnieć o zastrzeżeniach wobec członków regulatora. Faktu, że dotąd pełnili rolę „wykonawców” zamiast „kreatorów” polityki oznacza, że nie wiadomo jak sprawdzą się w nowej roli i na ile będą potrafili prowadzić samodzielny kurs. Nowi członkowie regulatora jeszcze nie podejmowali ważnych i samodzielnych decyzji.

Zagadką zatem jest, jak będą się zachowywać na nowych stanowiskach. Wiele zależeć będzie od ich czysto ludzkich jakości – silnej woli, charakteru i samodzielności. Ich praca powinna być obiektem stałego monitoringu społeczeństwa obywatelskiego.

Ponadto naiwnością byłoby uważać, że wybór członków na którymkolwiek z etapów odbywał się bez aktywnego udziału prezydenta i jego najbliższego otoczenia. W tym kontekście pewien niepokój powinno wywoływać szczegółowe omawianie w prasie kandydatury na szefa NKREKP, którym zgodnie z przewidywaniami prasy została Krywenko. Media podkreślały, że Administracja Prezydenta spogląda szczególnie przychylnym okiem na tę kandydaturę.

Posada przewodniczącego NKREKP jest dość istotna z uwagi na decydujący głos w zakresie określaniu agendy czy też decyzje kadrowe w organie. Innym niedocenianym elementem pełnomocnictw szefa regulatora jest prawo na nadawanie premii pozostałym członkom komisji. Takie prawo jest pozostawione do „widzimisię” przewodniczącego, co jest słabym punktem ustawy o komisji, bo stwarza teoretyczne przesłanki do działań, jeśli nie korupcyjnych, to mało przejrzystych.

Jednak nawet w świetle tych zastrzeżeń i w porównaniu do poprzedników, jest to dość duży postęp otwierający okazję na nową jakość i niezależną pracę regulatora. Niedocenianym osiągnięciem ubiegłego roku jest też wzmocnienie swobody finansowej NKREKP. Przed końcem 2017 roku udało się sfinalizować szereg niezbędnych kroków niezbędnych do finansowania komisji ze składek uczestników rynku, a nie jak do 2017 roku włącznie – z budżetu państwa.

Ma to przełożenie na większe możliwości finansowe komisji. Jeśli w 2016 roku państwo przeznaczyło dla regulatora 53 mln. UAH, a w 2017 roku niewiele ponad 100 mln UAH, to w 2018 roku budżet regulatora formowany według nowych zasad wzrósł do 396 mln UAH, a w 2019 roku będzie jeszcze większy i wyniesie około 510 mln UAH. Dzięki temu podniesiono płace za pracę w NKREKP, a także zaplanowano zwiększenie wydatków na badania rynków, co ma podnieść rzetelność analiz i w konsekwencji decyzji regulatora. 

Polityka czy zdrowy rozsądek?

Przed nowym regulatorem od razu stoi szereg konkretnych problemów, które wynikają z wieloletnich zaniedbań w ukraińskiej energetyce, i które pozostawili w spadku poprzednicy. Jednym ze sztandarowych tematów, który powie wiele o kursie nowego składu regulatora, będą dalsze losy RAB-taryfów – stymulujących inwestycje w sieci przesyłowe i dystrybucyjne.

W lipcu 2017 roku NKREKP wprowadziła zmiany do własnego rozporządzenia z 2013 roku regulującego ich funkcjonowanie. 10 stycznia 2018 roku rozporządzenie formalnie weszło w życie, ale nie wiadomo, kiedy dokładnie RAB-taryfy zaczną funkcjonować, choć wiadomo, że mają być ustanowione na okres trzech lat. Formalnie, regulator zyskał prawo ich wprowadzenia z dniem 1 kwietnia 2018 roku.

Dokument wywołuje wiele kontrowersji przede wszystkim z uwagi na ustanowienie dla rozrachunku wysokości RAB-taryfy (obliczanej według formuły obejmującej dochodowość infrastruktury) takiej samej stawki (12,5%) dla nowej i przestarzałej infrastruktury. Takie podejście ewidentnie nosi znamiona działań lobbystycznych właścicieli sieci.

Znacząco zawyża, bowiem ich zyski, niezależnie od tego czy inwestują w nową infrastrukturę czy nie i de facto obniża impulsy do modernizacji sieci. Ponadto nie jest jasne, które oblenerho (sieci dystrybucyjne) zostaną objęte RAB-taryfą i od kiedy, a decyzję w tym zakresie ma podjąć regulator. Kolejnym pytaniem jest metodyka obliczania wartości aktywów, która stwarza pole do manipulacji.

Wreszcie, nie wiadomo nic na temat sposobu weryfikacji deklarowanych inwestycji, co stwarza ryzyko czerpania dodatkowych zysków z RAB-taryfy, ale bez należnych inwestycji. Przed nową komisją stoją zatem decyzje z wymienionych wyżej obszarów i przyjdzie im zmierzyć się nie tylko z wysiłkami lobbystycznymi, ale też (prawdopodobnie silniejszymi) działaniami polityków zainteresowanych brakiem wzrostu opłat za usługi przesyłowe i dystrybucyjne w kontekście zbliżających się wyborów. 

Kolejny temat to funkcjonowanie tzw. formuły Rotterdam+ na kształtowanie ceny na energię elektryczną pochodzącą z węgla. Jeśli samą formułę można jakoś obronić, to nie da się obronić faktu, dlaczego inni producenci energii (zwłaszcza elektrownie jądrowe i duże elektrownie wodne) mają taryfę kilkakrotnie niższą od faworyzowanych węglowych elektrowni cieplnych. Bardzo interesującym zatem będą dalsze losy polityki taryfowej regulatora.

Innymi słowy, zdrowy rozsądek podpowiada, że rynek czekają podwyżki cen na energię elektryczną wraz z wyrównywaniem taryf dla poszczególnych producentów (czyli redukcją tzw. subsydiów krzyżowych). Jednak czy z rozpoczętą de facto kampanią wyborczą nowy skład komisji zdoła wykazać dostatecznie silnej woli, by przyjąć tak niepopularne dla obecnych władz rozwiązania?      

Innym obszarem jest reakcja NKREKP na przeciąganie startu dobowego bilansowania rynku gazu, które najprawdopodobniej ma miejsce ze wzglądu na opieszałość Ukrtranshazu w budowie niezbędnej do tego platformy cyfrowej. Regulator w połowie czerwca zakomunikował, że termin 1 sierpnia 2018 roku jako start stosownej platformy, powinien zostać bezwzględnie dotrzymany, co jest pozytywnym sygnałem o ukierunkowaniu na reformy.

Podstawowe problemy stojące w pierwszym okresie przed nowym składem regulatora jasno pokazują, że główną osią dalszych zmagań za jego niezależność i skuteczną pracę będzie zdolność do abstrahowania się NKREKP od głównych nurtów politycznych w kraju oraz działań lobbystycznych oligarchów. Tak dobrej szansy jak obecnie, by oprzeć się tym wyzwaniom, ukraiński regulator jeszcze nie miał.