Większość obecnych polityk klimatycznych właściwie nie działa. Jak skutecznie redukować emisje?

W badaniu opublikowanym w sierpniu 2024 r. oceniono wpływ 1,5 tys. polityk klimatycznych z 41 państw z sześciu kontynentów, wdrożonych w latach 1998-2022. Tylko 63 z nich przyczyniło się do znaczących spadków emisji dwutlenku węgla – większość z nich okazała się zbyt wąsko ukierunkowana. Jak wskazują autorzy, najskuteczniejsze są kombinacje różnych polityk – np. zakazy połączone z zachętami finansowymi lub podatkowymi. Najlepsze polityki pozwoliły na redukcję emisji w wysokości od 0,6 do 1,8 mld ton CO₂.

Dzięki zastosowaniu innowacyjnych metod oraz wykorzystaniu danych Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) badaczom udało się ujawnić wcześniej przeoczone związki między różnymi politykami, które dopiero w połączeniu pozwoliły na znaczące zmniejszenie emisyjności. Średnio pozwoliły na redukcję emisji o około 19 proc. w porównaniu do sytuacji, gdyby ich nie wdrożono.

Jak wskazują dane OECD, w latach 1998-2022 wzrosła liczba wdrażanych polityk klimatycznych we wszystkich sektorach na świecie. Dwa lata temu było to średnio od dwóch do czterech instrumentów politycznych na kraj. Najczęściej były to środki nakazowo-kontrolne, np. normy emisji. Dotyczyło to wszystkich sektorów poza transportem, gdzie przeważały instrumenty rynkowe, zwłaszcza w krajach rozwiniętych. Wśród nich szczególnie popularne są dotacje, a opłaty od emisji dwutlenku węgla oraz systemy handlu uprawnieniami do emisji  miały ograniczony zasięg.

Głównym wnioskiem z badania jest to, że większość – 70 proc. – z odnotowanych spadków emisji można było przypisać kombinacji co najmniej dwóch polityk. Jakich – to zależy od sektora i stopnia rozwoju kraju. Dla przykładu, w przypadku branży budowlanej średnia wielkość efektu redukcji emisji przy kombinacji polityk wynosiła ponad 30 proc., a w przypadku wdrażania samodzielnego instrumentu – 13 proc. Polityki cenowe okazały się szczególnie skuteczne w sektorach „zdominowanych przez firmy maksymalizujące zyski” – tj. przemyśle i sektorze elektroenergetycznym, zwłaszcza w krajach rozwiniętych. Najbardziej podatny na powodzenie działań komplementarnych były z kolei budownictwo i częściowo transport. Jak określili autorzy, są to sektory, „które obejmują dużą część prywatnych konsumentów podlegających udokumentowanym czynnikom behawioralnym, takim jak krótkowzroczność”. Wymagają więc szeroko zakrojonych środków, by być skuteczne.

Badacze wskazują też na jeden wyjątek – opodatkowanie wdrażane samodzielnie daje prawie taki sam efekt, jak wdrażane w kombinacji z innymi środkami. Uzyskane wyniki sugerują, że „niektóre z najczęściej stosowanych instrumentów regulacyjnych i programów subsydiowania mogą wymagać instrumentów uzupełniających, aby umożliwić znaczne redukcje emisji”.

Różne dochody, różne rozwiązania

Badacze ustalili także, że inne kombinacje polityk są skuteczne w krajach o niskim i wysokim dochodzie. Spójne wyniki uzyskano tylko dla regulacji – były bardzo skuteczne zarówno w gospodarkach rozwiniętych, jak i rozwijających się. Ogólnie rzecz biorąc, „najpotężniejszym” narzędziem politycznym we wszystkich badanych krajach okazały się subwencje – były częścią ⅔ skutecznych polityk.

W przypadku gospodarek rozwiniętych stosunkowo skuteczne były też opłaty indywidualne – 20 proc. skutecznych polityk zidentyfikowanych w badaniu korzystało m.in. z tego mechanizmu. Duże efekty dawały też dotacje połączone z politykami cenowymi – 33 proc. skutecznych polityk. Jednakże same subwencje państwowe, bez wsparcia innych mechanizmów, zupełnie nie były skuteczne w redukcji emisji w krajach rozwiniętych. Ważnym elementem były też polityki cenowe.

W przypadku gospodarek rozwijających się i wschodzących najlepszą polityką okazują się właśnie regulacje. Już jako samodzielny instrument stanowiły 1/3 udanych polityk. W połączeniu z edukacją lub w kombinacji dotacjami i opłatami indywidualnymi odpowiadały w sumie za całość efektywnych polityk w państwach o niskich dochodach. Na pierwszym etapie tworzenia polityk klimatycznych – jak ma to miejsce w tych krajach – regulacje i dotacje są najskuteczniejszymi rozwiązaniami, ponieważ budują zainteresowanie inwestorów i rynku zielonymi technologiami i pozwalają na obniżenie ich kosztów.

Kto robi to dobrze?

Jako przykład autorzy podali wprowadzenie w połowie 2013 r. dolnego limitu cen emisji dwutlenku węgla w Wielkiej Brytanii w ramach unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji. Skutkiem była istotna redukcja emisji w 2015 i 2016 r. Według autorów instrument nie zadziałałby tak efektywnie, gdyby wdrożono go samodzielnie. Jak piszą, był on „częścią szerokiego zestawu środków politycznych, które obejmowały środki nakazowo-kontrolne (…) (planowanie ekspansji odnawialnych źródeł energii, bardziej rygorystyczne normy jakości powietrza i zapowiedź stopniowego wycofywania elektrowni węglowych) oraz inne zachęty rynkowe (taryfy gwarantowane dla odnawialnych źródeł energii i aukcje)”.

Innym przykładem jest redukcja emisji w Chinach z 2016 r., która nastąpiła po uruchomieniu pilotażowych systemów handlu uprawnieniami do emisji trzy lata wcześniej. Wcześniejsze metodyki badań wydają się nie doceniać roli, jaką odegrało jednoczesne zmniejszenia dotacji na paliwa kopalne w 2016 r. i wzmocnienia mechanizmów finansowania inwestycji w efektywność energetyczną w 2015 r.

Skuteczne polityki – zadowoleni obywatele

Autorzy postulują, że odpowiednie połączenia polityk mogą zaradzić wielu niedoskonałościom rynku. Jednocześnie mogą zmaksymalizować wiarygodność polityk w oczach społeczeństwa. Wyniki badania można samodzielnie prześledzić na stronie http://climate-policy-explorer.pik-potsdam.de .

Autorzy zaznaczają, że ich analiza jest ograniczona ze względu na ograniczoną dostępność danych. Do analizy udało się włączyć tylko 41 państw. W krajach rozwijających się zidentyfikowano mniej skutecznych polityk – 21 spośród wszystkich 63 – nie tylko ze względu na ograniczone zbieranie danych w tych krajach, ale też dlatego, że polityki klimatyczne dopiero tam „raczkują” i skuteczniejsze połączenia mogły być po prostu jeszcze niewdrożone. W związku z tym „przestrzegają przed uogólnianiem szacunków dotyczących efektów dla poszczególnych krajów”. Zwrócili też uwagę, że wdrażanie większej liczby polityk niekoniecznie daje lepsze wyniki – kluczowa jest ich odpowiednia kombinacja. Wtedy mają też szansę uzyskać większą akceptację społeczną.