Postępy z wieloma „ale”. Pięć lat Poroszenki dla energetyki Ukrainy [ANALIZA]

Niezależność i bezpieczeństwo

Największym sukcesem Kijowa w tym zakresie jest położenie kresu zależności od dostaw gazu ziemnego od Gazpromu. Przed 2013 rokiem rosyjski koncern odpowiadał za więcej niż połowę ukraińskiego zapotrzebowania, a np. w 2011 roku aż za 75% gazowych potrzeb Ukrainy.

Czynnik ten był wykorzystywany przez Kreml instrumentalnie w naciskach na Kijów i miał fatalne następstwa dla pozycji przetargowej Ukrainy, która była zmuszona do coraz to nowych ustępstw wobec Moskwy, znacząco wykraczających poza sferę energetyki. W listopadzie 2015 roku Ukraina po raz ostatni zakupiła błękitne paliwo od Gazpromu, co jest wydarzeniem o ogromnym znaczeniu dla niepodległości kraju w ogóle.  

Nie oznacza to automatycznego uzyskania samowystarczalności gazowej państwa. Zrzucenie rosyjskiej pętli gazowej zmusiło Ukrainę do nasilenia importu surowca na granicy zachodniej. W Kijowie dominuje przekonanie, że jest to jednak rozwiązanie pośrednie, a ostatecznym ma być uzyskanie pełnej samowystarczalności gazowej Ukrainy.

Jeśli w 2013 roku rodzimy gaz stanowił około 42% zapotrzebowania krajowego, to w roku ubiegłym stanowił już 65% potrzeb. Także ten czynnik jednoznacznie świadczy o postępach Kijowa w umacnianiu niezależności gazowej. Jednocześnie należy podkreślić, że ukraińskie władze dopiero w 2018 roku stworzyły odpowiednie uwarunkowania do tego, by wydobycie gazu mogło wzrosnąć do poziomu zapewniającego samowystarczalność.

Zmiany podatkowe, deregulacja sektora wydobywczego oraz istotny wzrost jego przejrzystości dopiero otworzyły szlak do inwestycji w nowe złoża, których opracowanie jest warunkiem znaczącego zwiększenia produkcji gazu. Na efekty przyjdzie poczekać kilka lat, ale widać wyraźnie, że obrano właściwy wektor.

Niezwykle ważnym wydarzeniem w kontekście umacniania gazowej niepodległości Ukrainy było zwycięstwo Naftohazu nad Gazpromem w Trybunale Arbitrażowym w Sztokholmie. Werdykt przypieczętował zrywanie rosyjsko-ukraińskich więzów gazowych. Orzeczenie nie tylko pozwoliło Naftohazowi wyjść obronną ręką z mającego krytyczne znaczenie dla przyszłości spółki, a także państwa, postępowania dotyczącego kontraktu na kupno-sprzedaż gazu, ale także uzyskać sporą nawiązkę finansową. Oczywiście stanowisko Kremla uniemożliwia pełną egzekucję werdyktu, co zmusza do wstrzymania się z ostatecznymi ocenami następstw postepowania.

Istotną rysą na działaniach w sferze gazowej z okresu rządów Petra Poroszenki jest brak skuteczności w zapewnieniu gwarancji przesyłu surowca z Rosji do krajów Europy Zachodniej i Turcji po 31 grudnia 2019 roku, czyli po wygaśnięciu kontraktu tranzytowego. De facto to pytanie o efektywność w przeciwdziałaniu Nord Stream 2. Obydwa zagadnienia w oczywisty sposób będą rzutowały na stan bezpieczeństwa Ukrainy. Mimo deklaracji politycznych, Kijów długo nie prowadził systematycznych działań w tym kierunku, a jego wysiłki były dość chaotyczne. Okolicznością łagodzącą jest w tym przypadku ograniczone pole manewru.

Nie mniej jednoznaczny kurs na zerwanie więzów z Rosją Ukraina pod rządami Poroszenki realizowała w sektorze jądrowym. Z tą różnicą, że specyfika technologiczna tego obszaru nakłada wiele ograniczeń co do dynamiki takich zmian. W 2013 roku Ukraina sprowadzała do swych elektrowni atomowych 100% paliwa jądrowego z FR. Dzięki wysiłkom Kijowa w minionym roku odsetek rosyjskiego paliwa zmalał do 67%, czyli do praktycznie najniższego z możliwych poziomu dostaw z Rosji (65%) – takie obostrzenie na Kijów nakłada obowiązujący kontrakt Energoatomu z rosyjskim dostawcą TVEL.

Znacząca dywersyfikacja była możliwa dzięki współpracy z amerykańsko-japońską Westinghouse Electric dostarczającą paliwo ze swej fabryki w Szwecji. Ważnym też jest fakt, że Energoatom podpisał utajniony aneks do umowy z Westinghouse, który przewiduje wspólne z tą firmą działania na wypadek zerwania dostaw z Rosji.

Kijów jest też bardzo blisko do uniezależnienia się od rosyjskich usług przechowywania zużytego paliwa jądrowego – na ten cel Ukraina wydaje rocznie około 200 mln USD. Ponadto sektor jądrowy Ukrainy niemal całkowicie przeorientował swą współpracę w zakresie serwisowania i projektów ukierunkowanych na rozwój technologiczny.

Znacznie mniej okazałe, ale zmierzające w tym samym kierunku, były procesy zachodzące w sektorze elektroenergetycznym. Przede wszystkim chodzi o początek synchronizacji Zjednoczonego Systemu Energetycznego Ukrainy (ZSE) z europejskim systemem ENTSO-E. Formalny start integracji dało podpisanie umowy w czerwcu 2017 roku. Od tamtej pory Kijów wykonał sporo ruchów ku materializacji celu końcowego, choć do sfinalizowania synchronizacji jest jeszcze daleka droga.

Nowe wyzwania (militarne i pozamilitarne) związane z agresją Rosji po 2013 roku unaoczniły niezwykle ważne znaczenie ochrony infrastruktury krytycznej, w tym obiektów energetyki. Do Majdanu problem ten pozostawał na uboczu zainteresowania władz. Dopiero, gdy okazało się, że aktywność militarna sił rosyjsko-separatystycznych ma często związek ze zlokalizowaną na danym obszarze infrastrukturą oraz zanotowano liczne próby aktów dywersyjnych i ataków cybernetycznych, władze podjęły natychmiastowe działania.

Wzmocniono ochronę fizyczną elektrowni na terenie całego kraju, a przy przegrupowaniu wojsk na Donbasie wzięto pod uwagę położenie infrastruktury krytycznej, w tym energetycznej. Wreszcie podjęto wiele wysiłków mających na celu poprawę ochrony cybernetycznej obiektów energetyki.

Kijów korzysta w tym zakresie z pomocy partnerów międzynarodowych, zwłaszcza USA. Ukraina jest także blisko członkostwa w NATO Energy Security Center of Excellence, z którym od dwóch lat realizuje projekty wzmacniające odporność cybernetyczną ukraińskiej energetyki.

Jednocześnie należy podkreślić, że system ochrony infrastruktury krytycznej wciąż jest w trakcie budowy, wymaga dalszych wysiłków oraz czasu i de facto znajduje się w fazie przejściowej od „doraźnej stabilności” do nowego systemu ochronnego.

Są jednak dwa obszary energetyki, w których Ukraina pod rządami Poroszenki zanotowała pogorszenie stanu bezpieczeństwa. Pierwszym są dwa segmenty paliw płynnych – diesla i LPG.

W obydwu przypadkach poziom uzależnienia od dostaw tych rodzajów paliw z Rosji znacząco wzrósł, co stwarza teoretyczne przesłanki do presji ze strony Kremla. A jeśli dodać to tego, że innym ważnym graczem na ukraińskim rynku są rafinerie z Białorusi (zależne od dostaw surowca z Rosji), to poziom zawisłości Ukrainy jest krytyczny.

Diesel białoruski i rosyjski stanowiły w 2018 roku aż 72% rynku ukraińskiego, a dla LPG wskaźnik ten wyniósł 71%. Wiele wskazuje na to, że władze ukraińskie otwierając rynek oleju napędowego jak i LPG swojego kraju dla potężnego koncernu Rosnieft liczyły na skuteczny lobbing ze strony jej prezesa – „wice-Putina” Igora Sieczina. Na razie te kalkulacje są skuteczne, ale problem wrażliwości wobec koniunktury na Kremlu pozostaje.

Drugim obszarem, w którym zanotowano pogorszenie sytuacji w okresie prezydentury Poroszenki jest sektor węglowy. Przy czym samo pojawienie się problemu odbyło się w nie do końca zależnych od Kijowa okolicznościach i powstało w wyniku zbrojnej agresji FR na Donbasie, która skutkowała utratą kontroli nad krytycznie ważnymi kopalniami węgla antracytowego.

Z tego względu warto tu ocenie poddać nie sam fakt regresu, a sposób, w jaki władze usiłowały rozwiązać absolutnie nowy dla kraju problem. Długo zwlekano z jakimikolwiek działaniami zadowalając się cichymi porozumieniami z reprezentantami tzw. DRL i ŁRL. W 2016 roku rozpoczęto jednak modernizację bloków elektrowni, która nabrała tempa w latach 2017–2018. Dodatkowo dostosowano proces produkcji energii w całym systemie, co pozwoliło ograniczyć do minimum pracę bloków „antracytowych”.

W efekcie problem ten szybko przekształcił się z „krajowego” na „lokalny”. Mijający sezon opałowy dobitnie pokazał, że możliwości Moskwy użycia tego czynnika jako instrumentu nacisku na Kijów są ograniczone. Całkowicie nie udało się jednak zlikwidować takiego ryzyka, co powoduje konieczność podejmowania dodatkowych wysiłków zapewniających stabilną pracę ZSE.

Niedoreformowane rynki energetyczne

Znacznie mniej powodów do zadowolenia władze ukraińskie mogą mieć w związku ze stanem kształtowania nowych rynków energetycznych. W 2015 roku parlament przegłosował ustawę „O rynku gazu ziemnego”, która jest fundamentem mechanizmów rynkowych w tym sektorze.

Samo uchwalenie ustawy było stosunkowo łatwym zadaniem, bo dopiero otwierającym drogę do jej implementacji. W wielu obszarach przepisy ustawy, które bez najmniejszych wątpliwości odpowiadają standardom europejskim, pozostały na papierze. Ich faktyczne wdrożenie rozbija się o co najmniej trzy przeszkody.

Pierwszą jest konieczność całkowitego urynkowienia cen na gaz dla wszystkich kategorii odbiorców (obecnie tylko segment odbiorców przemysłowych funkcjonuje według zasad rynkowych), co niesie ze sobą duże ryzyko polityczne. Trzeba przyznać, że zarówno rząd Jaceniuka, jak i Hrojsmana decydowały się na kilkukrotne podwyżki cen, co stawia ich w pozytywnym świetle na tle wszystkich poprzednich rządów unikających podejmowania takich kroków. Jednocześnie jest niemal pewnym, że nie doszłoby do tego bez nacisków międzynarodowych instytucji finansowych kredytujących Ukrainę.

Drugi problem to wciąż silne interesy oligarchów, zwłaszcza Regionalnej Kompanii Gazowej Dmytro Firtasza. RKG zarządza 75% sieciami dystrybucji gazu – tzw. obłhazami, które funkcjonują w nie do końca uregulowanym środowisku prawnym i czerpią korzyści komercyjne z takiego stanu rzeczy. Prowadzi także zmasowaną kampanię medialną i zakulisową uderzającą w jakiekolwiek dążenia reformatorskie Naftohazu i rządu. Problem obłhazów wciąż czeka na reformy, choć sporym osiągnięciem Kijowa było w tym zakresie wdrożenie od 1 marca 2019 roku dobowego bilansowania systemu (zamiast miesięcznego), co zredukowało możliwości nadużyć.

Wreszcie, trzecia przeszkoda związana jest z różnorodnością interesów kluczowych graczy wobec kontynuowania reformy gazowej, zwłaszcza rozdziału właścicielskiego Naftohazu, co jest pogłębione werdyktem Trybunału Arbitrażowego w Sztokholmie. Naftohaz, resort energetyki i wpływowe kompanie dystrybucyjne mają różne wizje reformy, co powoduje ciągłą obstrukcję przy jej wdrażaniu. Dodatkowo orzeczenie sądu uzależniło implementację unbundlingu przed zakończeniem kontraktu tranzytowego Naftohazu i Gazpromu od uzyskania zgody ze strony rosyjskiej firmy, czyli de facto wstrzymało reformę, co najmniej do 1 stycznia 2020 roku. Z uwagi na powyższe jest ona wdrażana bardzo powoli i ma charakter działań przygotowawczych. Ogółem, kształtowanie rynku gazu ziemnego przebiega z dużymi problemami, a kluczowe decyzje jeszcze przed Kijowem, choć postępy względem 2013 roku są oczywiste.

Znacznie trudniej wygląda sytuacja z rynkiem energii elektrycznej. Stosowną ustawę przegłosowano w 2017 roku, ale jej implementacja przebiega jeszcze wolniej. Start kluczowego i jednego z najtrudniejszych jej etapów jest zaplanowany na 1 lipca 2019 roku i ma polegać na kształtowaniu przez rynek obecnie regulowanej ceny na energię elektryczną. Jednak mimo, że pozostało bardzo mało czasu, ani czynniki oficjalne, ani środowiska eksperckie, ani biznesowe nie są gotowe do sformułowania prognozy jak kształtować się może cena na towar po uruchomieniu rynku.

Niemal przesądzonym jest zastosowanie mechanizmów przejściowo-ochronnych polegających na dotowaniu części odbiorców. Od zakresu tych instrumentów zależy jakość mechanizmów rynkowych w pozostałych segmentach. Jak dotąd reforma praktycznie nie odpowiada na jedno z kluczowych jej wyzwań, jakim jest brak realnej konkurencji. Samo formalne wprowadzenie mechanizmów rynkowych może zatem być źródłem dodatkowych dochodów najważniejszych graczy, ale będzie pozbawione namacalnych korzyści dla odbiorców.

Jest jeszcze sprawa wyrównania pozycji startowych poszczególnych producentów energii elektrycznej – elektrowni jądrowych, cieplnych, elektrociepłowni, wodnych i OZE. Obecnie funkcjonują one w absolutnie różnych warunkach. Brak rozwiązania tak zasadniczych problemów na rynku energii elektrycznej powoduje, że jego reforma znajduje się na początkowym stadium, a jej głównym dotąd osiągnięciem jest stworzenie fundamentów prawnych w postaci stosownej ustawy i aktów wykonawczych.

Za umowny trzeci filar tworzenia mechanizmów rynkowych w ukraińskiej energetyce jest uważana reforma regulatora (NKREKP). Przed 2014 rokiem organ ten całkowicie nie wywiązywał się ze swojej roli, będąc instrumentem w rękach środowisk oligarchicznych. Od razu po rewolucji godności zmieniło się tylko tyle, że redukcji uległa skala nadużyć, a stopniowa zmiana zasad na rynkach energetycznych nakładała na regulatora szereg obowiązków.

Inna sprawa, że dość długo NKREKP wykonywała je mało skutecznie, a symbolem nadużyć był wywodzący się ze struktur biznesowych prezydenta – Dmytro Wowk. Dopiero przegłosowana w 2016 roku ustawa o NKREKP, w znacznej mierze implementowana w latach 2017–2018, wyraźnie poprawiły sytuację wokół regulatora. Wzmocniono niezależność organu – zarówno w wymiarze kadrowym, jak i finansowym.

Pośrednim następstwem tego była zwiększona uwaga wobec regulatora, co można traktować jako formę presji na komisję utrudniającą podejmowanie kontrowersyjnych decyzji. Dotychczasowy bilans pracy „nowego” regulatora (de facto od maja 2018 roku) jest zdecydowanie pozytywny, a NKREKP pod kierownictwem Oksany Krywenko funkcjonuje o kilka poziomów wyżej od poprzedników, ale wyraźnym jest również brak całkowitego abstrahowania się komisji od ukraińskiej agendy politycznej.

Spóźniony start „nowej” energii

Innym poważnym problemem, z którym mierzy się od objęcia fotela prezydenta Poroszenko, jest konieczność przeprofilowania energetyki, którego dwiema głównymi rysami muszą być poprawa efektywności energetycznej i wzrost znaczenia OZE. Przed 2014 rokiem poziom energochłonności PKB Ukrainy ulegał tylko powolnemu spadkowi, którego pozytywne skutki były bardzo słabo odczuwalne. Dopiero głęboka recesja gospodarcza i kryzys finansów publicznych oraz wojna z Rosją uświadomiły brak alternatywy wobec racjonalnego obchodzenia się z energią.      

Jednocześnie podejmowane przez ekipę Poroszenki działania miały charakter sytuacyjny i oznaczały poprawę kultury zużywania energii, a nie wdrożenie technologii energooszczędnych na masową skalę. Zainicjowano podwyżki cen na gaz ziemny i energię elektryczną, zatwierdzono zasady i etapy monetyzacji subsydiów oraz zaplanowano początek pracy Funduszu Efektywności Energetycznej.

Wszystko to łącznie stwarza przesłanki do przełomu w poprawie efektywności energetycznej Ukrainy. Kluczowym obszarem wpływającym na tempo tej poprawy będzie rezultat zmagań populizmu (subsydia) z odpowiedzialnością za przyszłość państwa (dalsze podwyżki i inwestycje w technologie energooszczędne). Pięć lat to stanowczo zbyt długi okres czasu na to, by zadowolić się wykształceniem tylko przesłanek do systemowego podejścia wobec problemu energochłonności, ale warto docenić także te osiągnięcia Kijowa mimo ich dużego opóźnienia. Według danych operacyjnych Państwowego Urzędu Statystycznego Ukrainy (ulegną sprecyzowaniu) w latach 2013–2017 energochłonność PKB Ukrainy uległa zmniejszeniu o 19%, a biorąc pod uwagę podstawowe dane z kolejnych lat, redukcja energochłonności pod rządami Poroszenki może wynieść około 25%.

Podobnie wyglądają osiągnięcia Kijowa z ostatnich pięciu lat w zakresie rozwoju odnawialnych źródeł energii. Mimo okazałego potencjału dla rozwoju OZE i deklaracji o kursie na wzrost ich znaczenia w rodzimej energetyce, zanotowane w okresie rządów Poroszenki postępy w tym zakresie wywołują spory niedosyt. Udział OZE w całkowitej energii pierwotnej kraju wzrósł z 2,7% w 2013 roku do 4,4% w 2017 roku, czyli o 61%.

Jednocześnie mimo tego, że wskaźniki odbiegają od zakładanych przez rząd planów, to różnica ta przez ostatnie lata miała tendencję do redukcji – w 2013 roku wynosiła 40%, a w 2017 roku już 33%. Ubiegły rok, a także pierwsze miesiące br., obfitowały w zainicjowanie nowych projektów OZE w całym kraju, które w stosunkowo krótkim czasie powinny zmniejszyć ten dystans jeszcze bardziej. Jednocześnie należy podkreślić, że znaczące projekty OZE są domeną dużych koncernów ukraińskich, dla których bolączki sektora nie stanowią istotnych przeszkód.

Tymczasem stabilny i bardziej masowy rozwój OZE będzie możliwy po rozwiązaniu głównych problemów, którymi są brak długoterminowej wizji rozwoju sektora, kłopoty z infrastrukturą i mało sprzyjający klimat inwestycyjny. Zatem mimo stałej tendencji do rozwoju OZE, który przyspieszył zwłaszcza w ostatnich dwóch latach, na krytykę zasługuje brak systemowego podejścia do wyzwań stojących przed producentami energii odnawialnej.

Przejrzyściej, ale nadal oligarchicznie

Ogromnym wyzwaniem stojącym przed ekipą Petro Poroszenki w 2014 roku była poprawa poziomu przejrzystości funkcjonowania energetyki. W tym kontekście warto wyodrębnić cztery interesujące procesy czy zjawiska. Po pierwsze, przed 2014 rokiem jednym z najważniejszych źródeł korupcji w energetyce i państwie w ogóle były model relacji gazowych Ukrainy z FR. Ich oddziaływanie wykraczało znacząco poza energetykę i rzutowało na niemal każdą sferę życia politycznego, gospodarczego i społecznego. Zaprzestanie przez Naftohaz kupna surowca od Gazpromu w 2015 roku oraz zwycięstwo w postępowaniu arbitrażowym w Sztokholmie ostatecznie przerwały dopływ gazowych schematów korupcyjnych, co natychmiast poprawiło przejrzystość sektora i życia publicznego Ukrainy ogółem.

Po drugie, nowy styl zarządzania zaprezentowały największe państwowe koncerny energetyczne – Naftohaz, Ukrenerho (operator elektroenergetycznej sieci przesyłowej) i Energoatom. Kompanie są na różnym etapie przekształceń wzorowanych na przepisach europejskich, dostosowania do reguł trzeciego pakietu energetycznego i przeszły na elektroniczne realizowanie zamówień publicznych, co pozwala oszczędzać krocie i redukuje pole do praktyk korupcyjnych. Po trzecie, znacznie gorzej wygląda sytuacja z Centrenerho (zarządzającego trzema elektrowniami cieplnymi) oraz Narodową Kompanią Węglową (NKW), w skład której weszły wszystkie kopalnie należące do Skarbu Państwa.

Pierwszy obiekt wystawiono na sprzedaż, ale konkurs został w nie do końca jasnych okolicznościach zerwany. Kopalnie mają ulec restrukturyzacji, ale przez pięć lat rządów władze tylko w niewielkim zakresie ograniczyły archaiczne reguły gry dla tych obiektów. Wiele mówi się o interesie do Centrenerho i NKW ze strony Witalija Kropaczowa – nowego „kuratora” sektora węglowego, który najprawdopodobniej może liczyć na poparcie Ihora Kononenki, najbliższego sojusznika Petro Poroszenki.

Po czwarte, różnie układały się losy „energetycznych” oligarchów. Rinat Achmetow potwierdził, że jest niekwestionowanym mistrzem kuluarów, dla którego nazwisko prezydenta nie odgrywa specjalnie wielkiej roli, bo potrafi z każdym walczyć o swoje. I tak było przez ostatnie pięć lat, w trakcie których Achmetow mógł liczyć na spore preferencje, choć oczywiście nie tak nieograniczone jak w czasie rządów Wiktora Janukowycza.

Dmytro Firtasz był w defensywie, ale mimo licznych pogłosek o rychłej z nim rozprawie, zdecydowanie przedwcześnie na obwieszczenie jego końca. Ciekawe, że wspierający Majdan Ihor Kołomojski ucierpiał najbardziej. Konflikt z prezydentem skutkował dlań utratą preferencji wewnątrz koncernu Ukrnafta. Wreszcie, pojawili się nowi istotni gracze – oprócz wspomnianego Kropaczowa, chodzi o Pawła Fuksa, który w nie do końca jasnych okolicznościach pozyskał kilka cennych aktywów energetycznych jako spuścizna po imperium Ołeksandra Janukowycza.

Ogółem, w porównaniu  do okresu sprzed 2014 roku, patologie oligarchiczne w energetyce uległy istotnej redukcji, ale dokonano tego w „ręczny” sposób – bez zastosowania równych i precyzyjnych reguł dla wszystkich. Nie pozwala to na konstatację o deoligarchizacji energetyki. 

Bilans

Bilans przemian w poszczególnych obszarach jest różnorodny. Pod rządami Poroszenki doszło do bezdyskusyjnego, choć jeszcze niepełnego, uniezależnienia energetyki od szeroko rozumianego czynnika rosyjskiego. Rozpoczęto długo oczekiwane reformy rynków energetycznych, ale do ich dokończenia jeszcze daleka droga. Przez ostatnie pięć lat stworzono zaledwie przesłanki do znaczącej poprawy efektywności energetycznej oraz wzrostu znaczenia OZE. Zwiększono przejrzystość sektora i zredukowano patologie oligarchiczne, ale jeszcze nie wypracowano jasnych reguł gry, co nadal wykorzystują magnaci do pozyskiwania preferencji.

Biorąc pod uwagę punkt wyjściowy w 2014 roku, bilans zmian w energetyce Ukrainy pod rządami Petro Poroszenki jest stosunkowo pozytywny. Nie można jednak ich opiniować w oderwaniu od szerszego kontekstu ukraińskiego, co musi obniżać ocenę. Targające Ukrainą turbulencje polityczne oraz ograniczone postępy w fundamentalnych dla sukcesu państwa obszarach (walka z korupcją, poprawa wydolności instytucji państwowych, reforma sądownictwa i organów ochrony prawa) powodują, że przemiany w energetyce nie są nieodwracalne.