Nowelizacja ustawy terminalowej – praktyczny instrument dywersyfikacji dostaw gazu do Polski [ANALIZA]

4 września br. weszła w życie ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1590, dalej jako: „nowelizacja ustawy terminalowej” lub „nowelizacja”). Zgodnie z uzasadnieniem przedstawionym wraz z projektem ustawy skierowanym do Sejmu, celem nowelizacji jest umożliwienie sprawnego wykonywania polityki rządu na rzecz dywersyfikacji źródeł gazu w na polskim rynku.

Cel ten nowelizacja ustawy terminalowej realizuje poprzez wprowadzenie rozwiązań prawnych mających ułatwić przeprowadzenie inwestycji w gazowy system przesyłowy niezbędnych do zwiększenia możliwości dywersyfikacji źródeł dostaw gazu ziemnego, w szczególności poprzez utworzenie tzw. Bramy Północnej pozwalającej na otwarcie polskiego rynku gazu ziemnego na alternatywne źródła dostaw w stosunku do aktualnie dominującego kierunku, tj.:

• rozbudowę terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (zwiększenie zdolności regazyfikacyjnych z 5 mld m3 gazu ziemnego rocznie do 7,5 mld m3 gazu ziemnego rocznie) oraz
• budowę międzysystemowego Gazociągu Bałtyckiego - Baltic Pipe (stanowiącego połączenie polskiego systemu przesyłowego gazowego ze złożami gazu ziemnego na norweskim szelfie kontynentalnym za pośrednictwem duńskiego systemu przesyłowego, o zdolnościach przesyłowych 10 mld m3 gazu ziemnego rocznie).

Zgodnie z założeniami projektodawców wprowadzane przez nowelizację rozwiązania powinny pozwolić na realizację powyższych inwestycji do końca 2022 r. – terminu, w którym wygasa obecnie obowiązująca, zawarta w 2010 r. umowa długoterminowa na dostawy gazu ziemnego z kierunku wschodniego.

W tym kontekście należy dodać, że strategia dywersyfikacji źródeł dostaw gazu ziemnego do Polski została również umocowana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 kwietnia 2017 r. w sprawie minimalnego poziomu dywersyfikacji dostaw gazu ziemnego z zagranicy (Dz. U. z 2017 r. poz. 902). Rozporządzenie to określa, iż od 2023 r. maksymalny udział gazu ziemnego importowanego przez przedsiębiorstwo energetyczne z jednego źródła w danym roku kalendarzowym nie może być wyższy niż 33% (§ 3 ust. 1 pkt 2).

Zmiany prawne zawarte w nowelizacji w szczególności dotyczą dwóch kwestii: (1) rozszerzenia zakresu stosowania nowelizowanej ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. z 2017 r. poz. 2302 ze zm., dalej jako: „ustawa terminalowa”) oraz (2) wprowadzenia dodatkowych usprawnień w postępowaniach dotyczących realizacji inwestycji objętych ustawą terminalową.

Rozszerzenie zakresu stosowania ustawy terminalowej o inwestycje niezbędne dla realizacji strategii dywersyfikacji źródeł dostaw gazu ziemnego do Polski.

W tym zakresie nowelizacja ustawy terminalowej po pierwsze doprecyzowała ustawową definicję pojęcia „terminalu” poprzez wskazanie w niej wprost, że obejmuje ona również obiekty, urządzenia, instalacje i sieci służące do budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, użytkowania, zmiany sposobu użytkowania, eksploatacji lub rozbiórki terminalu, w tym w szczególności sieci gazowe, sieci i przyłącza elektroenergetyczne, przyłącza wodociągowe, kanalizacyjne, cieplne, telekomunikacyjne i teleinformatyczne, infrastrukturę drogową lub kolejową, nabrzeża, place składowe, obiekty magazynowe, budynki produkcyjne, montownie lub wytwórnie (art. 1 ust. 2 pkt 1).

Jednocześnie do ustawy terminalowej dodana została definicja ustawowa pojęcia „infrastruktury niezbędnej do obsługi”, które to pojęcie choć dotychczas niezdefiniowane, używane było w ustawie dla określenia elementów akcesoryjnych względem inwestycji w zakresie terminalu. Dodawana definicja ustawowa obejmuje obiekty, urządzenia, sieci i instalacje służące do budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, użytkowania, zmiany sposobu użytkowania, eksploatacji lub rozbiórki odpowiednio instalacji służących do poprawy parametrów jakościowych paliw gazowych, gazociągów, jednostek kogeneracji, węzłów gazu, tłoczni gazu, instalacji magazynowych gazu, przyłączy, stacji regazyfikacji skroplonego gazu ziemnego lub baz bunkrowania i przeładunku skroplonego gazu ziemnego, w tym w szczególności obiekty sieci gazowej, sieci i przyłącza elektroenergetyczne, wodociągowe, kanalizacyjne, cieplne, telekomunikacyjne i teleinformatyczne, infrastrukturę drogową lub kolejową, nabrzeża, place składowe, obiekty magazynowe, budynki produkcyjne, montownie lub wytwórnie (art. 1 ust. 2 pkt 7).

W dalszej kolejności rozszerzono katalog zadań inwestycyjnych uznawanych za inwestycje w zakresie terminalu o budowę urządzeń do rozładunku, załadunku i bunkrowania statków skroplonym gazem ziemny – realizowaną przez Zarząd Morskich Portów Szczecin i Świnoujście S.A. w Szczecinie oraz o budowę w Świnoujściu jednostki kogeneracyjnej zasilanej paliwem gazowym – realizowaną przez Polskie LNG S.A. w Świnoujściu (art. 2 ust. 2 pkt 2 i 4).

Ponadto dokonano również rozszerzenia katalogu inwestycji towarzyszących inwestycji w zakresie terminalu. W odniesieniu do budowy międzysystemowego Gazociągu Bałtyckiego (Baltic Pipe) doprecyzowano, że obejmować będzie ona infrastrukturę zlokalizowaną na terenie województwa zachodniopomorskiego, lecz również na obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto katalog inwestycji towarzyszących poszerzono o:

• budowę węzłów lub tłoczni gazu niezbędnych do funkcjonowania rozbudowanego systemu przesyłowego, w tym tych zlokalizowanych w Goleniowie w województwie zachodniopomorskim, w Odolanowie w województwie wielkopolskim i Gustorzynie w województwie kujawsko-pomorskim,
• budowę gazociągów łączących międzysystemowy Gazociąg Bałtycki (Baltic Pipe) z węzłem lub tłocznią w Goleniowie w województwie zachodniopomorskim,
• budowę międzysystemowego gazociągu stanowiącego połączenie systemów przesyłowych Rzeczypospolitej Polskiej i Ukrainy,
• budowę innych gazociągów: Swarzów – Rozwadów, Lewin Brzeski - Nysa, Świnoujście – Goleniów, Racibórz – Oświęcim,
• budowę przyłączy do systemu przesyłowego gazowego,
• budowę stacji regazyfikacji skroplonego gazu ziemnego zasilających sieć przesyłową gazową,
• budowę lub przebudowę instalacji służących do poprawy parametrów jakościowych paliw gazowych,
• budowę baz bunkrowania i przeładunku skroplonego gazu ziemnego na terenie województw zachodniopomorskiego, pomorskiego i małopolskiego (art. 38 pkt 1-3).

Wprowadzenie dodatkowych rozwiązań prawnych mających na celu usprawnienie realizacji inwestycji objętych ustawą terminalową.

W ramach nowelizacji wprowadzone zostało wiele usprawnień w ramach postępowań dotyczących inwestycji objętych ustawą terminalową, w związku z tym w ramach niniejszego artykułu opisane zostały jedynie wybrane, najistotniejsze z zawartych w nowelizacji rozwiązań w tym zakresie.

Nowelizacja ustawy terminalowej wprowadziła zasadę, zgodnie z którą do czasu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, w odniesieniu do obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji zawiesza się nie tylko postępowania o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, lecz także postępowania o wydanie pozwolenia ustalającego lokalizację i warunki utrzymywania kabli lub rurociągów na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego, oraz postępowania o wydanie decyzji uzgadniającej lokalizację oraz sposoby utrzymywania kabli lub rurociągów w wyłącznej strefie ekonomicznej (art. 8 ust. 2 pkt 4).

Rozszerzony został katalog czynności (zawiadomień i doręczeń) organów prowadzących postępowania administracyjne dotyczące inwestycji w zakresie terminalu, wobec których stosuje się uproszczony tryb działania wobec stron postępowania innych niż wnioskodawca. W uproszczonym trybie możliwe będzie zawiadamianie m.in. o wniesieniu odwołania od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu (art. 12 ust. 4).

Nowelizacja rozstrzygnęła, iż do inwestycji w zakresie terminalu, wobec której została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, nie stosuje się przepisów odrębnych ustaw w zakresie, w jakim uzależniają one przygotowanie lub realizację tej inwestycji lub jej części od uzyskania decyzji administracyjnej lub innego rozstrzygnięcia (z wyjątkiem zgody wodnoprawnej) (art. 14b). Jednocześnie inwestor jest jednak uprawniony do korzystania z uzyskanych uprzednio decyzji administracyjnych lub innych rozstrzygnięć uzyskanych przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu (art. 14c).

W ramach nowelizacji ograniczono także zakres odstępstw od projektu budowlanego inwestycji w zakresie terminalu, które kwalifikowane są jako wymagające zmiany wydanego pozwolenia na budowę. Konieczność dokonywania zmiany pozwolenia na budowę będzie następowała wyłącznie w przypadku odstępstw, które:

• prowadzą do zwiększenia obszaru oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie,
• naruszają inne rozstrzygnięcia dotyczące inwestycji,
• wymagają uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi (art. 15 ust. 8).

W nowelizacji wyłączono stosowanie przepisów w zakresie zasad usuwania drzew i krzewów w stosunku do inwestycji w zakresie terminalu realizowanych przez Operatora Gazociągów Przesyłowych GAZ-SYSTEM S.A. w Warszawie (z wyjątkiem drzew i krzewów usuwanych z nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków) (art. 16 ust. 4). Jednocześnie w takich przypadkach Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe zostało obowiązane do dokonywania wycinki drzew i krzewów na zarządzanych przez siebie nieruchomościach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu – na warunkach ustalonych w odrębnym porozumieniu z inwestorem (art. 27 ust. 1a).

Także w ramach postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji w zakresie terminalu wprowadzono dodatkowe mechanizmy mające zapewnić jego szybkie i sprawne przeprowadzenie. Wzorem postępowania w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, wprowadzono sankcję dla organu prowadzonego postępowanie za zwłokę w wydaniu decyzji w wysokości 1000 zł za każdy dzień zwłoki. Dodatkowo na organ prowadzący postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji w zakresie terminalu nałożono obowiązek informacyjny w odniesieniu do decyzji nie wydawanych w terminie (podanie przyczyn zwłoki i wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy) wobec ministra właściwego do spraw środowiska oraz Pełnomocnika Rządu do spraw Strategicznej Infrastruktury Energetycznej (art. 19 ust. 5-10).

Do ustawy terminalowej wprowadzono także nowy instrument pozwalający inwestorowi przygotowującemu inwestycję w zakresie terminalu na skuteczne przeprowadzanie pomiarów, badań lub innych prac niezbędnych do sporządzenia karty informacyjnej przedsięwzięcia lub raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko na terenie nieruchomości należących do innych podmiotów. Nowelizacja ustawy terminalowej uwzględniła, iż w przypadku braku uzyskania stosownej zgody od władającego nieruchomością, inwestor może uzyskać decyzję wojewody zezwalającą mu na wejście na teren cudzej nieruchomości. Jednocześnie w ustawie terminalowej przewidziano, iż sposób, zakres i terminy korzystania w takim trybie z nieruchomości przez inwestora nie mogą powodować:

• zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego,
• wstrzymania ruchu kolejowego,
• zamknięcia dróg krajowych lub dróg o znaczeniu obronnym, chyba że istnieje możliwość zorganizowania objazdów (art. 19a).

Nowelizacja ustawy terminalowej wprowadziła także możliwość, by określane w decyzji o lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ograniczenia w korzystaniu z objętych nią nieruchomości były na wniosek inwestora ustanawiane na rzecz innych niż inwestor podmiotów, w tym w szczególności przedsiębiorstw energetycznych, przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych (art. 24 ust. 1a). Ponadto wprowadzono zasadę, iż ograniczenia określane wobec gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa pokrytych wodami, gruntów stanowiących pas drogowy drogi publicznej bądź gruntów objętych obszarem kolejowym dokonywane były bez odszkodowania (art. 24 ust. 1c).

Nowelizacja uregulowała również kwestię sposobu określania warunków wykonywania prawa do wejścia na stanowiące własność Skarbu Państwa grunty pokryte wodami lub stanowiące pas drogowy lub obszar kolejowy, przysługującego inwestorowi na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu. Inwestor uzyskał uprawnienie do wystąpienia do podmiotu wykonującego uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do takich nieruchomości o zawarcie porozumienia określającego te warunki. Natomiast przypadku niezawarcia takiego porozumienia w terminie 14 dni od wystąpienia o jego zawarcie przez inwestora, warunki wykonywania prawa do wejścia na grunty będą określane w drodze decyzji wydawanej przez wojewodę. Podobnie jak w przypadku określania warunków wejścia inwestora na nieruchomość w celu przeprowadzania pomiarów, badań lub innych prac niezbędnych do sporządzenia karty informacyjnej przedsięwzięcia lub raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, także w tym przypadku warunki określone w decyzji wojewody nie mogą powodować:

• zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego,
• wstrzymania ruchu kolejowego,
• zamknięcia dróg krajowych lub dróg o znaczeniu obronnym, chyba że istnieje możliwość zorganizowania objazdów. (art. 25a).

Nowelizacja wprowadziła także mające szerokie zastosowanie rozwiązania dyscyplinujące wobec organów prowadzących postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, pozwoleń na budowę inwestycji w zakresie terminalu oraz pozwoleń na użytkowanie inwestycji w zakresie terminalu (oraz organów prowadzących postępowania odwoławcze w tych sprawach). Po pierwsze wprowadzony został obowiązek informacyjny w przypadku braku terminowego załatwienia sprawy przez organ (podanie przyczyn zwłoki i wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy) realizowany wobec ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa i Pełnomocnika Rządu do spraw Strategicznej Infrastruktury Energetycznej. Jednocześnie wprowadzono sankcję dla organu prowadzącego postępowanie odwoławcze za zwłokę w rozpatrzeniu odwołania w wysokości 1000 zł za każdy dzień zwłoki (art. 34 ust. 7 -10)

Poza opisanymi rozwiązaniami, nowelizacja zawiera szereg poprawek o mniejszym znaczeniu, pozwalających jednak na rozstrzygnięcie wątpliwości powstających dotychczas w ramach stosowania ustawy terminalowej przez organy administracyjne.

Nowelizacja ustawy terminalowej a realizacja strategii dywersyfikacji źródeł dostaw gazu ziemnego do Polski.

Należy oceniać, iż nowelizacja ustawy terminalowej stanowi istotny element działań na rzecz skutecznej realizacji strategii dywersyfikacji źródeł dostaw gazu ziemnego do Polski. Wprowadzane w niej rozwiązania powinny pomóc spółkom odpowiedzialnym za budowę i rozbudowę infrastruktury gazowej w sprawnym przeprowadzeniu inwestycji, które są niezbędne dla przystosowania polskiego systemu przesyłowego gazowego do funkcjonowania w warunkach zdywersyfikowanych źródeł dostaw surowca do Polski.

Zrealizowane zmiany prawne powinny pozwolić na uniknięcie problemu w zakresie niedostosowania regulacji prawnych do realizacji niezbędnych inwestycji. Oznacza to, że nie zostanie powtórzona sytuacja mająca miejsce w przypadku budowy terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, która została opóźniona m.in. w skutek braku przygotowania z wyprzedzeniem odpowiednich regulacji prawnych. W tym kontekście należy przypomnieć, że Najwyższa Izba Kontroli w ramach kontroli dotyczącej długoterminowych umów na dostawy gazu ziemnego do Polski oraz budowy terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu w tym zakresie oceniła działania administracji rządowej negatywnie: „(..) negatywnie należy ocenić zaniechanie przez Ministra Gospodarki działań legislacyjnych w 2008 r., przez co uległo opóźnieniu przygotowanie prawnych ram usprawniających realizację inwestycji” (Najwyższa Izba Kontroli, Departament Gospodarki, Skarbu Państwa i Prywatyzacji, KGP-4101-05-00/2011, Informacja o wynikach kontroli zawierania umów gazowych oraz realizacji inwestycji – terminal LNG w Świnoujściu, Warszawa Marzec 2013 r., str. 5).

Zmiany prawne wprowadzane nowelizacją ustawy terminalowej stanowią warunek konieczny do zapewnienia realnych możliwości dywersyfikacji źródeł dostaw gazu ziemnego do Polski. W dalszej kolejności konieczne jest jednak bieżące, konsekwentne wykonywanie zadań inwestycyjnych, handlowych oraz dyplomatycznych w celu uzyskania efektu w zakresie struktury pozyskiwania gazu ziemnego na krajowy rynek zdywersyfikowanej pod względem źródeł. Wraz z uchwaleniem nowelizacji ustawy terminalowej zostały stworzone z odpowiednim wyprzedzeniem instrumenty prawne niezbędne do realizacji strategii dywersyfikacji źródeł dostaw gazu ziemnego do Polski. Dalszy etap realizacji tej strategii będzie polegał w szczególności na przeprowadzeniu niezbędnych inwestycji infrastrukturalnych przez spółki z sektora gazowego. Na tym etapie weryfikacji podlegać będzie czy spółki te będą potrafiły skutecznie korzystać z otrzymanych instrumentów.

Skuteczna realizacja działań inwestycyjnych z kolei zapewni w przyszłości korzystniejszą pozycję negocjacyjną w ramach rozmów handlowych z potencjalnymi dostawcami gazu ziemnego do Polski. Pozwoli to na uniknięcie sytuacji z lat 2009-10, kiedy to polski rząd oraz PGNIG S.A. mieli ograniczone możliwości w ramach prowadzonych negocjacji. W odniesieniu do tego okresu Najwyższa Izba Kontroli oceniała bowiem, że PGNiG S.A. „znajdował się w trudnej sytuacji negocjacyjnej z powodu braku alternatywnych możliwości pozyskania gazu ziemnego z importu” oraz, iż „słaba pozycja negocjacyjna polskiego zespołu wiązała się także z uzależnieniem Polski od dostaw gazu ziemnego z kierunku wschodniego w związku z długoletnim brakiem inwestycji w zakresie połączeń międzysystemowych Europą Zachodnią” (Najwyższa Izba Kontroli, Departament Gospodarki, Skarbu Państwa i Prywatyzacji, KGP-4101-05-00/2011, Informacja o wynikach kontroli zawierania umów gazowych oraz realizacji inwestycji – terminal LNG w Świnoujściu, Warszawa Marzec 2013 r., str. 7 i 17).

Warty odnotowania jest również konsensus polityczny wokół nowelizacji ustawy terminalowej, wyrażający się w poparciu jej projektu przez wszystkie ugrupowania polityczne w ramach parlamentarnego etapu procesu legislacyjnego.

Mec. Piotr Manteuffel