Kręta droga ukraińskiej reformy gazowej. "W tle działania Rosji, wybory i niejasne stanowisko UE" [ANALIZA]

1 stycznia 2020 roku o godzinie 10:00 kończy się kontrakt tranzytowy między Naftohazem i Gazpromem. Z uwagi na jego warunki i werdykt Trybunału Arbitrażowego przed tym terminem nie ma mowy o rozpoczęciu przesyłu przez nowego operatora GTS (TSO). Założenia i deklaracje władz w Kijowie przewidują zakończenie do tego czasu przygotowań do funkcjonowania TSO, wyodrębnienie go ze struktury Naftohazu, a także wyłonienie partnera TSO spośród koncernów zachodnich. Zgodnie z tą koncepcją do 1 stycznia 2020 roku wszystko miałoby zostać przygotowane na tyle, by od nowego roku operator miał możliwość natychmiastowego startu pracy jako wyodrębniony ze struktury Naftohazu. W zamyśle Ukrainy unbundlingi obecność zachodnich podmiotów w operatorze ma być jednym z ważnych czynników pozwalających utrzymać przesył gazu do krajów UE w trzecim dziesięcioleciu XXI wieku.

Dotąd utworzono spółkę Magistralne Gazociągi Ukrainy (MGU), ale de facto nie rozpoczęła ona działalności. Równolegle w strukturze Naftohazu funkcjonuje filia Operator GTS, która 1 stycznia 2020 roku w całości ma zostać przekazana pod zarząd MGU. W grudniu Naftohaz poinformował o utworzeniu filii – Operatora Magazynów Podziemnych Gazu, który w styczniu 2020 roku ma trafić do planowanej spółki Podziemne Przechowalnie Gazu Ukrainy.   

Kluczowe elementy grafiku dalszej reformy obejmują:

• Sfinalizowanie transferu pracowników do nowego operatora, co ma nastąpić do połowy przyszłego roku;
• Wyłonienie partnera GTS z zagranicy, mające zająć cały rok 2019;
• Uzyskanie certyfikatu warunkowego do końca przyszłego roku;
• Ostateczna zmiana własnościowa i transfer majątku zaplanowane na pierwszą połowę 2020 roku;
• Uzyskanie certyfikatu operatora do końca 2020 roku.

W międzyczasie mają zostać osiągane inne cele, na przykład do końca stycznia 2019 roku Naftohaz ma przygotować projekty umów ramowych na świadczenie usług przesyłowych przez przyszłego certyfikowanego operatora. Ponadto 30 listopada 2018 roku regulator podjął decyzję o przeniesieniu startu bilansowania dobowego z 1 grudnia na 1 marca 2019 roku.

Proces wyodrębnienia operatora systemu przesyłowego nie jest usłany różami i przebiega bardzo powoli. Coraz bardziej jasnym staje się także, iż sukces reformy oraz inwestycje firm zachodnich są bardzo silnie uzależnione od rozstrzygnięć wokół NS 2 oraz dalszego statusu ukraińskiej GTS. Negatywnie na rychłe dokończenie procesu unbundlinguwpływa też rok wyborczy na Ukrainie. Mimo tego, Kijów teoretycznie może zdążyć zrealizować powyższy grafik. Jednak nie rozwiąże to problemów GTS i spowoduje, że będzie to realizacja dla samej realizacji.

Według ocen przewodniczącej Rady Nadzorczej Naftohazu Clare Spottiswoode obecnie żaden z dziesięciu potencjalnych partnerów GTS nie jest gotowy do inwestowania na Ukrainie. Jest to związane z co najmniej trzema czynnikami: brakiem zadowalających postępów unbundling, niewiadomej roli ukraińskiej GTS w przesyle rosyjskiego gazu do Europy po 2019 roku oraz czynnikami kreowanymi przez wybory prezydenckie i parlamentarne. Nie widać perspektyw, by którakolwiek z tych przeszkód zniknęła w najbliższych tygodniach, co mogłoby dać tak potrzebny zapas czasu.

Co będziemy przesyłać?

Można długo analizować szczegóły komponentów reformy, ale tak naprawdę ponad nimi znajdują się sprawy o zasadniczym znaczeniu, które stoją u źródeł wolnego tempa przekształceń. Pierwszą z nich jest brak klarownych perspektyw dotyczących przesyłu gazu eksportowanego przez Gazprom do krajów europejskich po 31 grudnia 2019 roku.

Przede wszystkim należy przypomnieć, że jedną z motywacji zobowiązań Kijowa w zakresie reformy rynku gazu w zgodzie z przepisami WE było przekonanie o tym, że integracja ukraińskiego rynku gazu z europejskim pozwoli przekształcić UE z „partnera” Ukrainy w jej „sojusznika”. Co więcej, oczekiwania te były oparte m.in. na zapisach art. 274 umowy stowarzyszeniowej, w którym jest mowa o respektowaniu wzajemnych interesów UE i Ukrainy przy rozbudowie infrastruktury przesyłowej.

Kijowa nikt jednak nie pytał o zdanie w kwestii NS 2 czy TS, choć obydwa projekty w oczywisty sposób uderzają w interesy infrastruktury ukraińskiej. Oprócz sprzeciwu Polski i innych krajów Europy Centralnej, który jak dotąd nie odegrał decydującej roli w zablokowaniu projektu, UE „zapomniała” o zobowiązaniach wobec Ukrainy. Ostatnie wypowiedzi Merkel o „konieczności zachowania tranzytu” przez terytorium Ukrainy są ruchem taktycznym mającym na celu wyciszenie sprzeciwu. Tym bardziej, że kanclerz sama używa terminu „tranzyt” zamiast „przesył”dając do zrozumienia, że nie bierze pod uwagę zmiany zasad dostaw rosyjskiego gazu do krajów UE, czyli w zgodzie z przepisami WE. A to, delikatnie mówiąc, bardzo słabo przystaje do oczekiwań Zachodu co do szybkiego unbundlingNaftohazu.

Innymi słowy, z perspektywy ukraińskiej wygląda to w ten sposób, że Kijów reformuje rynek gazu ziemnego na modłę europejską (nawet jeśli powoli i z opóźnieniami), a UE przymyka oko na działania niektórych krajów członkowskich w zakresie realizacji NS 2 i TS – projektów, które de facto„zabiją” GTS Ukrainy. Absolutnie logicznym pytaniem pojawiającym się nad Dnieprem jest zatem cel i zasadność unbundlingoraz zapraszania firm zachodnich do współzarządzania operatorem sieci przesyłowej, którą za kilka lat może nie być co przesyłać oprócz gazu wydobytego na Ukrainie. Zresztą w świetle tych faktów same firmy oficjalnie pretendujące do roli partnera GTS nie są skore do podejmowania ostatecznych decyzji w zakresie inwestowania, bo nie mają jasności jakie będą przyszłe zyski operatora. Wolne tempo wdrażania unbundlingprzez Ukrainę jest przy tym wygodnym argumentem dla środowisk w Europie opowiadających się za pogłębianiem współpracy z FR i należy oczekiwać, że będzie on wykorzystywany w gazowych negocjacjach trójstronnych UE–Ukraina–FR oraz szerzej dyskusjach wokół NS 2.     

Ukraińska polityka

Oficjalnie żaden z zachodnich pretendentów tego głośno nie powie, ale jest oczywistym, że z ostatecznymi decyzjami co do współzarządzania ukraińską GTS zapewne poczekają do rozstrzygnięć wyborczych na Ukrainie. Wybory prezydenckie odbędą się wiosną, a parlamentarne jesienią 2019 roku. Całkiem przyzwoite szanse na zwycięstwo w nich ma Julia Tymoszenko, która buduje swój wizerunek m.in. w oparciu o krytykę wdrożonych dotąd etapów reformy gazowej. Otwartym zatem pozostaje pytanie o to, jaką wizję dalszych przemian sektora gazowego ma Tymoszenko. Tymczasem w ukraińskich środowiskach eksperckich coraz częściej cyrkulują niepotwierdzone informacje o porozumieniu liderki Batkiwszczyny nie tylko z jej „odwiecznymi” wrogami – „gazowymi” oligarchami Dmytrem Firtaszem i Serhijem Lowoczkinem, ale też ich sojusznikami w Rosji – grupą wpływu skoncentrowaną wokół Gazpromu. Oczywistym jest, że jeśli w tych doniesieniach jest choć trochę prawdy, to reforma rynku gazowego nad Dnieprem zazna co najmniej istotnej korekty. Nie wiadomo też z jakim parlamentem „obudzi się” Ukraina po wyborach do Rady Najwyższej. Jest to ważny czynnik hamujący ewentualne inwestycje.

Ponadto, zwraca uwagę, że kluczowe centrum decyzyjne mające wpływ na reformę, czyli rząd postępuje bardzo zachowawczo. Można nawet powiedzieć, że Gabinet Ministrów wraz z odpowiedzialnym wicepremierem Wołodymyrem Kistionem są w ostatnich miesiącach wyjątkowo pasywni w zakresie wdrażania reformy. A to przecież GMU jest głównym odpowiedzialnym za reformę. Samo zresztą wskazanie Kistiona jako głównego ośrodka mającego koordynować wysiłki reformatorskie Kijowa było konstatacją faktu, że dla ukraińskich władz unbundlingnie jest priorytetem polityki. Nie posiada on ani odpowiedniego backgrounduw energetyce, ani wystarczająco wysokich umiejętności zarządczych. Pokazuje to, że reforma gazowa zeszła przynajmniej na pewien okres czasu na drugi plan. Co najmniej do momentu wyklarowania się sytuacji wokół przyszłości przesyłu gazu z Rosji do UE i poznania wyników wyborów.

Co dalej?

Bez najmniejszych wątpliwości Gazpromowi nie uda się co najmniej do 2021, a może nawet 2022 roku, zminimalizować roli ukraińskiego szlaku. Dlatego będzie zmuszony do znalezienia kompromisu z Kijowem. Strategia negocjacyjna Kremla podczas konsultacji trójstronnych jasno wskazuje, że Moskwa planuje przeciągać je w nieskończoność, by „zachęcić” UE do zastosowania rozwiązania przejściowego. Będą temu sprzyjały wybory do Parlamentu Europejskiego latem tego roku i koniec pełnomocnictw KE 31 października 2019 roku – obecni komisarze zechcą pochwalić się zażegnaniem kryzysu i znalezieniem „kompromisu”. Będzie on miał jednak przejściowy charakter i tak naprawdę ostateczne decyzje pozostawią następcom.

Niemal wszystkie karty odkrył niedawno szef  niemieckiej dyplomacji Heiko Maas używając absurdalnego argumentu, że „wyjście Niemiec z projektu NS 2 zaszkodziłoby Ukrainie”, bo to Berlin nalega na zachowaniu tranzytu przez ukraińską GTS. Według jego słów gazociąg i tak powstanie, a udział w nim Niemiec jest gwarancją walki o interesy tranzytowe Ukrainy. Jakie zatem scenariusze mogą czekać na nas po 1 stycznia 2020 roku? Jest ich co najmniej cztery. Pierwszy, nazwijmy go „sytuacyjnym” przewiduje, że Kreml nie zechce podpisać żadnego nowego kontraktu i uczyni próbę kontynuacji dostaw na zasadzie rezerwacji krótkoterminowych – chodzi o perspektywy miesięcy, a nie lat. O takim wariancie wspominał niedawno szef zarządu Naftohazu Andrij Kobolew. Jeśli do realizacji takiego scenariusza dojdzie, to prawdopodobieństwo wstrzymania przez Kreml przesyłu przez ukraińską GTS znacznie wzrośnie, bo za każdym razem będzie pojawiało się do tego coraz więcej formalnych pretekstów.

Druga opcja zakłada wymuszenie na Kijowie podpisania np. dwuletniego kontraktu na przesył. Wiele wskazuje na to, że w związku ze wspomnianymi cyklami politycznymi w UE, z biegiem czasu Bruksela będzie coraz bardziej skłonna poprzeć tę opcję. Trzeci scenariusz zakłada silniejsze naciski ze strony Brukseli na Kreml, co może skutkować zawarciem długoterminowego kontraktu z gwarancjami przesyłu pewnych ilości gazu przez ukraińską GTS. Wreszcie, czwarty scenariusz to zablokowanie NS 2.

Obecna konfiguracja przemawia za tym, że najbardziej prawdopodobne są pierwsze dwa scenariusze– obydwa złe dla Ukrainy. Nawet trzeci z nich, wydawałoby się na pierwszy rzut oka atrakcyjny dla Kijowa, jest w perspektywie strategicznej złym dla zachowania szlaku ukraińskiego. Może bowiem co najwyżej odwlec w czasie marginalizację ukraińskiej GTS. Jeśli NS 2 powstanie, to kwestią czasu będzie złamanie przez Gazprom ewentualnych gwarancji – wystarczy spojrzeć na to, jak rosyjski koncern wykonuje decyzję Trybunału Arbitrażowego w sprawie z Naftohazem.

Czy Kijów mógł bądź może odmienić bieg tych wydarzeń szybko przeprowadzając wyodrębnienie operatora GTS ze struktury Naftohazu? Bardzo wątpliwe, bo nawet gdyby niezależny operator już działał nie wpłynęłoby to znacząco na zainteresowanie inwestorów, a już na pewno nie na losy NS 2. Właśnie to jest główną przyczyną tego, że „ostatnia prosta” unbundlingNaftohazu może mieć wyjątkowo kręty charakter.