Gra o tranzyt gazu do Europy. Ukraina trzyma Rosję w szachu? [ANALIZA]

31 grudnia 2019 roku mija termin obowiązywania obecnego kontraktu na tranzyt rosyjskiego gazu do Europy i Turcji przez terytorium Ukrainy. Mimo usilnych zabiegów Kremla do tego czasu nie zdąży wdrożyć wystarczająco dużo nowych przepustowości, które mogłyby zastąpić ukraińską GTS. W perspektywie co najmniej 2021 roku włącznie, a niewykluczone, że także do 2022 roku, Gazpromowi nie uda się wyjść na pełną przepustowość Nord Stream 2. Jeszcze bardziej mglistą i oddaloną w czasie jest kwestia drugiej nitki Turkish Stream. Oznacza to, że przynajmniej do tego czasu Gazprom i jego partnerzy w Europie nie mają wyjścia i muszą korzystać z usług ukraińskiej GTS, jeśli chcą utrzymać obecny poziom dostaw gazu do krajów UE i Turcji. Zanosi się, że w latach 2020–21 Gazprom będzie zmuszony przesyłać ukraińską GTS około 60 mld m3 surowca. Jest to najważniejsza przyczyna braku alternatywy dla negocjacji i bardzo mocny argument Kijowa w rozmowach z Gazpromem.

Ponadto ukraińska GTS to jedyna opcja przy szczytowym zapotrzebowaniu. W okresach wzmożonego popytu tylko ukraińska GTS może zapewnić wystarczające dostawy gazu do krajów UE. W dłuższym horyzoncie czasowym czynnik ten będzie się pogłębiał z uwagi na stopniową redukcję wydobycia ze złóż Groningen, które pełniły (wraz z GTS Ukrainy) dotąd ważną rolę właśnie w zaspokajaniu krótkotrwałych skoków popytu. Ponadto jest jeszcze odporność na awarie GTS Ukrainy – nie powodują one przerw w przesyle, co kontrastuje z wrażliwością podmorskich szlaków. Daje to w ręce Kijowa kolejny mocny argument negocjacyjny nawet w przypadku pełnej realizacji przez Rosję projektów gazociągów eksportowych.

Są to główne przyczyny przeprowadzonych 17 lipca w Berlinie konsultacji UE-Ukraina-Rosja dotyczących przesyłu rosyjskiego gazu do Europy po 2019 roku. Do września eksperci mają przygotować więcej szczegółów dla dalszych negocjacji.

Cele Moskwy

Celem krótkoterminowym dla Kremla jest wynegocjowanie zaledwie krótkoterminowego kontraktu lub długoterminowego, ale bez zobowiązań co do przesyłu dużych ilości surowca ukraińską GTS – tak, by w przyszłości mieć łatwą możliwość przerzutu przesyłu z kierunku ukraińskiego na planowane NS2 i TS. Właśnie realizacja w pełnym zakresie projektu NS2 oraz TS są dla FR głównym celem długoterminowym. Moskwa zakłada, że w przyszłości ukraińską GTS przesyłać będzie około 15 mld m3 gazu, czyli niemalże tylko wolumen niezbędny do zapewnienia szczytowego popytu. Miałoby to poważne reperkusje dla systemu gazociągów Ukrainy. 

Jeszcze po ogłoszeniu przez Trybunał Arbitrażowy druzgocącego dla Moskwy werdyktu, Gazprom określił ramy swojej taktyki poprzez publiczne podważanie orzeczenia i złożenie apelacji (szanse na uchylenie werdyktu są bliskie zeru). Ponadto rosyjski koncern złożył też formalny wniosek o wypowiedzenie obowiązującego kontraktu, choć postępowanie w tej sprawie przeciągnie się dłużej niż termin trwania samego kontraktu. Wszystkie te działania należy odbierać wyłącznie w kategoriach presji psychologicznej i poszukiwań argumentów w negocjacjach. Kreml liczy na przeciąganie sprawy, sprowokowanie kolejnego problemu spornego w negocjacjach i wykorzystanie go jako karty przetargowej.

Jedną z czołowych motywacji w tych zabiegach jest oczekiwanie Rosji na zmianę władzy w Kijowie w wyniku wyborów prezydenckich w marcu-kwietniu oraz parlamentarnych 2019 roku. Kreml liczy, że kolejne władze będą bardziej skłonne do polubownego rozwiązania sporów gazowych i gotowe do zawarcia korzystnych dla Moskwy porozumień. Osią takiego porozumienia miałaby być rezygnacja ze strony Ukrainy z egzekwowania werdyktu Trybunału w zamian za gwarancje kontynuacji przesyłu ukraińską GTS po roku 2019. Przy czym owe gwarancje Moskwa ma zamiar w charakterystycznym dla siebie stylu zredukować najmocniej jak się tylko da. Zwraca uwagę, że Moskwa mówi o „przedłużeniu” obecnego kontraktu, co sugeruje, że jej stanowisko negocjacyjne obejmuje chęć zachowania obecnego modelu współpracy. W świetle werdyktu Trybunału miałoby to fatalne skutki dla wdrożenia reformy gazowej nad Dnieprem – ten obszar zapewne też Kreml postawi jako „zasadniczy” w swoich wymaganiach.

Rosjanie będą się starali zrobić użytek z niedoskonałości instytucjonalnych nad Dnieprem i wciągać do przyszłych negocjacji resort energetyki Ukrainy. Jest to podyktowane co najmniej dwoma czynnikami: słabym przygotowaniem merytorycznym ministra energetyki i przemysłu węglowego Ukrainy Ihora Nasałyka oraz jego osobistym konfliktem z kierownictwem Naftohazu. Obydwie przesłanki Kreml chce spożytkować. W berlińskich konsultacjach rosyjska delegacja wyraźnie eksponowała rolę ministra energetyki Aleksandra Nowaka, co w zamyśle ma sugerować, że najwłaściwszą osobądo dialogu po ukraińskiej stronie jest jego odpowiednik, czyli właśnie Nasałyk.

Tymczasem na czele delegacji ukraińskiej w Berlinie stanął minister spraw zagranicznych Pawło Klimkin, a ciężar dyskusji wzięli na siebie przedstawiciele Naftohazu. Ministerstwo energetyki reprezentowała wiceminister Natalia Bojko, której relacje z kierownictwem Naftohazu nie budzą zastrzeżeń. Dlatego dla dalszych losów negocjacji dla Kijowa ważnym będzie uniknięcie kolizji kadrowych oraz wewnętrznych sytuacji konfliktowych.

Na Kremlu liczą, że w kontekście kampanii wyborczej nad Dnieprem wykorzystanie tego elementu będzie łatwiejsze. Niemałym czynnikiem w tym kontekście będzie tradycyjna na Ukrainie przed- i powyborcza tendencja charakteryzująca się ruchami grup wpływu. Może to oznaczać, że w obozie władz uruchomione zostaną procesy odśrodkowe utrudniające skuteczną walkę o interesy narodowe w ramach negocjacji - wpływające destrukcyjnie na jakość pracy ukraińskiej delegacji.

W kontekście negocjacji, a także batalii o NS2, coraz bardziej realnych rysów nabiera scenariusz, w którym Gazprom zechce doprowadzić do kryzysu gazowego już podczas nadchodzącej zimy – mógłby on polegać na zerwaniu bądź wstrzymaniu tranzytu ukraińską GTS. Widać ewidentnie, że Moskwa obrała kurs na zaostrzenie sytuacji, mający pokazać, że ukraiński szlak jest nieprzewidywalny. Według logiki Kremla ma to ostatecznie przekonać elity w Europie do dokończenia NS2, aby raz i na zawsze uniknąć problemów z przesyłem. Świadczy o tym kurs Kremla na zrywanie w Arbitrażu obecnego kontraktu oraz przyspieszenie prac remontowych na NS. Zazwyczaj odbywały się one w sierpniu, a teraz przyspieszono ja na lipiec i dziwnym trafem zbiegły się z dniem berlińskich konsultacji. Moskwa chce grać kartą rzekomej „monopolistycznej” pozycji tranzytowej Ukrainy, którą przedstawia jako czynnik psychologicznego nacisku na UE – „jeśli nie będzie NS2, to problemy będą wynikały wiecznie”. Jednocześnie Kreml wykorzystuje obecną w Europie niechęć do analizowania i zagłębiania się w przyczyny problemów z tranzytem. Dodatkową pokusą do zastosowania tego instrumentu jest chęć wpłynięcia na rezultaty wyborów na Ukrainie, co może być wykorzystane w kampanii do podgrzewania nastrojów.

Cele Kijowa

Głównym celem Ukrainy jest zawarcie długoterminowego kontraktu, w którym Gazprom byłby zobowiązany do przesyłu dużych wolumenów gazu – oceny tych wolumenów oscylują wokół 60 mld m3 rocznie. Taki scenariusz skomplikowałby perspektywy NS2 i drugiej nitki TS, których zablokowanie jest długofalowym celem Ukrainy. Kijów uczynił już pierwszy krok, by zachęcić zainteresowane strony do wykorzystania ukraińskiej GTS. W przede dniu pierwszego spotkania w Brukseli 17 lipca Naftohaz poinformował opinię publiczną o skierowaniu do regulatora wniosku o korektę metodologii obliczania taryfy na przesył gazu. Zmiany są podyktowane okolicznościami, które wskazują na kontynuację tranzytu po 2019 roku – dotąd metodologia brała pod uwagę całkowite zaprzestanie tranzytu po 2019 roku i zawyżała stawki tranzytowe. Oznacza to, że taryfa przesyłowa może zostać obniżona o 2,3 razy względem obowiązującej i ustalonej w grudniu 2015 roku. Taryfa ta ma być ponadto atrakcyjniejsza od oczekiwanej dla NS2. Jest to bez wątpienia zachęta dla Gazpromu i odbiorców gazu z Europy, którzy w obliczu propozycji powinni być zainteresowani rezerwacją przepustowości w ukraińskiej GTS. Naftohaz zastrzega, że zachowanie tej propozycji będzie zależne od ram czasowych i wolumenów przesyłu rosyjskiego gazu do Europy po 2019 roku.

Ważnym elementem ogólnego kontekstu są batalie sądowe Naftohazu z Gazpromem. Naftohaz złożył pozew do Gazpromu w Trybunale Arbitrażowym co do przeglądu taryf tranzytowych, poczynając od marca 2018 roku. Według stanu na lipiec pozew opiewa na sumę 11,58 mld USD. Wychodząc z lutowego orzeczenia Trybunału, które odrzuciło podobny wniosek Kijowa z uwagi na niedotrzymanie kwestii proceduralnych, szanse na sukces Naftohazu są wysokie z racji wyeliminowania tych błędów. Jeszcze jednym elementem sądowych batalii jest sprawa tocząca się przed Trybunałem w Hadze przeciwko FR z „powództwa” Naftohazu i sześciu kompanii grupy Naftohaz – dotyczy ona majątku utraconego na skutek aneksji Krymu. Wreszcie, ukraińska spółka rozpoczęła egzekucję werdyktu poprzez konfiskację majątku Gazpromu w Europie. Kijów zapowiada, że nie ma zamiaru łączyć już ogłoszonych werdyktów Trybunału z negocjacjami dotyczącymi nowego kontraktu tranzytowego. Jednocześnie nie wyklucza się korelowania negocjacji z nową sprawą dotyczącą stawek tranzytowych, którą należy uznać za kolejną kartę przetargową Ukrainy.

Ukraina zarysowała swoją wizję przyszłego kontraktu, którym jest zastosowanie w nim przepisów europejskich. Jednym z aspektów jest przeniesienie punktów odbioru gazu z zachodniej na wschodnią granicę Ukrainy, co oznaczałoby de facto zmianę formatu z „tranzytu” na „przesył”. Wiele zależeć jednak będzie od faktycznego zainteresowania odbiorców gazu w Europie dla takiego rozwiązania. Ważnym elementem negocjacji dotyczących przyszłego kontraktu jest wynikające z rezultatów śledztwa antymonopolowego UE wobec działań Gazpromu odblokowanie przepustowości połączenia słowacko-ukraińskiego. Obecnie Gazprom kontroluje shipper kody, co ogranicza pole manewru dla przesyłu „do” lub „ze” Słowacji na Ukrainę. Z 92,6 mld m3 przepustowości gazu rocznie, Rosjanie zarezerwowali 74 mld m3, zatem obecnie dodatkowo dostępne dla Ukrainy przepustowości będą na kierunku ukraińskim wynosiły 16,6 mld m3 rocznie (oprócz oddanych do użytku jesienią 2014 roku 14,5 mld m3). Kijów będzie zatem nalegał na wdrożeniu tych postanowień. Niewykluczone, że ukraińska strona będzie wymagała ponownego otwarcia dostępu do mocy przesyłowych Rosji dla przesyłu centralno-azjatyckiego gazu oraz innych niż Gazprom dostawców z Rosji.

Wnioski i perspektywy

Konsultacje w Berlinie były tylko wstępem do późniejszych negocjacji. Na razie strony zaledwie określiły swe ogólne wymagania. De facto potwierdzono brak alternatywy dla dalszej współpracy w formacie trójstronnym po 31 grudnia 2019 roku, przez co najmniej 2–3 lata

Mimo mocnej pozycji przetargowej Ukrainy konsultacje w Berlinie ujawniły oznaki niewłaściwego traktowania i rozumienia problemu przez przynajmniej część ukraińskiej delegacji. Na przykład doradca ministra spraw zagranicznych Ukrainy i uczestnik konsultacji Taras Kaczka uznaje za konstruktywne stanowisko rosyjskie z uwagi na fakt zainteresowania ukraińskim kierunkiem przesyłu gazu, czyli coś, co jest spowodowane okolicznościami (brakiem alternatywy oraz unikalnością ukraińskiej GTS), a nie przychylnością czy uległością Moskwy. Znacznie więcej do myślenia dają zarysowane przez Kaczkę trzy obszary, które mają być osią dalszych negocjacji.

Pierwszym jest objęcie nowego kontraktu przepisami trzeciego pakietu energetycznego - włączenie tego tematu do prac można uznać za korzystne dla Ukrainy. Jednak dwa kolejne obszary świadczą o tym, że Moskwie udało się zrobić pierwszy krok do narzucenia tonu negocjacji. Drugi punkt obejmuje ustalenie prognozy popytu na rosyjski gaz w Europie. Formalnie ma to pozwolić na określenie wolumenów gwarantowanych do przesyłu ukraińską GTS. Jednak od dawna wiadomo, że Kreml podnosi kwestię rzekomego wzrostu dostaw swojego gazu do Europy jako argument (skądinąd wątpliwy) w przekonywaniu do NS2. W przededniu konsultacji Nowak oświadczył, że popyt na rosyjski gaz w Europie wzrośnie o 10–15% w ciągu 5–10 lat, co według słów Kremla ma pozwolić na zachowanie znaczących wolumenów na kierunku ukraińskim. Oczywiście prognozy Gazpromu od zawsze były elementem manipulacji mającym pozwolić na realizację projektów infrastrukturalnych. Nie inaczej jest i tym razem, o czym świadczy choćby odległa perspektywa i format ram czasowych wskazanych przez Nowaka. Kijów utrzymuje, że ten punkt negocjacji traktować będzie sztywno i jest gotowy do jego omawiania wyłącznie w scenariuszu zakładającym brak NS2. Jednak fakt, że obszar ten włączono do prac nie jest dobrym prognostykiem dla Ukrainy, bo zwiększa ryzyko narzucenia dyskursu zakładającego polityczny podział wolumenów przesyłanego surowca między NS2 i ukraińską GTS.

Nie mniej ryzykowny jest trzeci punkt prac – kwestie związane z werdyktem Trybunału Arbitrażowego, choć także tutaj Kijów utrzymuje, że żadnych dyskusji na temat polubownego rozwiązania sporu nie będzie i ogłoszone w grudniu oraz lutym orzeczenia należy wyegzekwować. Jednak obecność tych dwóch punktów w agendzie negocjacji już samo w sobie stwarza szansę dla Kremla na przedstawienie stanowiska Kijowa, jako niekonstruktywnego. Ukraina nie może sobie pozwolić na ustępstwa wokół nich, co Moskwa wykorzysta do dyskredytacji Kijowa i wykazania jego rzekomej niechęci do kompromisu.

W świetle powyższego za najbardziej prawdopodobny scenariusz rozwoju sytuacji należy uznać:

• Przeciąganie przez stronę rosyjską co najmniej do późnej wiosny negocjacji poprzez kurczowe trzymanie się postulatów, które są dla Kijowa z góry nie do przyjęcia (rezygnacja z egzekucji werdyktów Trybunału, przyjęcie rosyjskiej percepcji wyliczenia popytu na rosyjski gaz w Europie)
• Głównym motywem rosyjskiej gry na czas jest oczekiwanie na zmianę władzy w Kijowie w wyniku wyborów prezydenckich w marcu i kwietniu 2019 roku. Ponadto Kreml chce w ten sposób zniechęcić zainteresowane firmy europejskie do współzarządzania ukraińską GTS
• Dalsze tworzenie przez stronę rosyjską przeszkód prawnych w egzekucji werdyktu Trybunału Arbitrażowego
• Sprowokowanie przez Gazprom w okresie zimowym kolejnego kryzysu gazowego wokół tranzytu surowca do Europy przez terytorium Ukrainy, co ma ostatecznie przekonać środowiska w Europie do realizacji NS2
• Aktywizacja prorosyjskich grup wpływu nad Dnieprem mająca na celu torpedowanie reformy gazowej
• Wzmożenie zabiegów informacyjnych mających na celu przygotowanie gruntu do wojny gazowej i jej „gorącej” fazy zimą
• Ostateczne rozstrzygnięcia dotyczące kontraktu będą wprost zależne od bilansu powyższych aspektów, przede wszystkim rezultatu wyborów prezydenckich nad Dnieprem.