Zawieszenie ETS bez zawieszenia ETS. Tak Tusk chce pomóc Ukrainie

W poniedziałek 8 lipca Warszawę odwiedził prezydent Ukrainy Wołodymyr Zełenski. Spotkał się on z premierem Donaldem Tuskiem, który zapowiedział instrument wsparcia energetycznego dla ukraińskich odbiorców. „Pracujemy nad spalaniem polskiego węgla bez opłat za emisje. Prąd wytworzony przez polskie elektrownie z tego węgla chcemy, za europejskie pieniądze, przesłać istniejącym mostem energetycznym na Ukrainę. To częściowo pomoże Ukrainie przetrwać zimę” – powiedział szef polskiego rządu podczas dzisiejszej konferencji prasowej z prezydentem Ukrainy.

Strona ukraińska przyjęła te słowa z radością – sektor energetyczny Ukrainy jest bowiem w najgorszej sytuacji od początku pełnoformatowej wojny rozpoczętej przez Rosję. Nadchodząca zima będzie dla tego kraju absolutnie krytyczna, dlatego też wsparcie mocowe ze strony Polski będzie na wagę złota. Jednakże zapowiedź premiera Tuska wywołała duże poruszenie wśród komentatorów energetycznych. Została ona odczytana przez nich odczytana jako uniknięcie obciążenia finansowego związanego z systemem ETS dla pewnej części produkcji energii elektrycznej w Polsce, co daje możliwość zużycia węgla zalegającego na zwałach, który wydobyły polskie kopalnie. Pozostaje jednak pytanie: jak to zrobić?

Wilki syte…

Podstawowy problem dotyczy uniknięcia kosztów uprawnień do emisji związanych z systemem ETS. Są one istotnym obciążeniem finansowym dla Polski ze względu na intensywność emisji krajowego systemu energetycznego, która sięga 650-700 gramów CO₂/kWh (czyli 650-700 kg na MWh). Tymczasem premier Tusk zapowiedział, że energia przesyłana na Ukrainę będzie „bez opłat za emisje”. Można więc postawić pytanie: jak szef polskiego rządu chce uniknąć konieczności kupowania uprawnień emisyjnych?

Polska nie może jednostronnie zawiesić obowiązywania dyrektywy ETS, ustanawiającej system handlu emisjami. Opuszczenie jej rygorów za pomocą wyłącznie decyzji samej Warszawy jest możliwe tylko w jednej sytuacji – jeśli Polska wyjdzie z Unii Europejskiej. Na to jednak się nie zanosi, więc wytłumaczenia trzeba szukać gdzie indziej.

Teoretycznie można założyć, że Polska rozpocznie ofensywę legislacyjną i zmieni brzmienie dyrektywy ETS tworząc w niej specjalny wyjątek na rzecz pomocy Ukrainie przy udziale innych państw członkowskich. Taki bieg wypadków wydaje się jednak raczej mało prawdopodobny. Po pierwsze: Unia Europejska jest w specyficznym momencie przerwy politycznej – niedawno odbyły się wybory do Parlamentu Europejskiego, jego nowy skład jest jeszcze przed pierwszym posiedzeniem, nie wyłoniono jeszcze nowej Komisji. Nie jest to dobry moment na rozpoczynanie działań legislacyjnych obarczonych presją czasu – Polska musi przecież zdążyć z pomocą przed zimą. Po drugie: inne kraje członkowskie UE zapewne chciałyby ugrać coś dla siebie w związku z nowelizacją dyrektywy ETS. To przeciągnęłoby prace, nie dając wcale gwarancji sukcesu.

Autor niniejszego artykułu brał pod uwagę inny, mniej elegancki sposób obejścia dyrektywy ETS. Chodzi mianowicie o… niewykupywanie uprawnień. Taka praktyka ma w Polsce pewien precedens. W 2020 roku spółka EC Będzin nie rozliczyła w terminie uprawnień, bo… przestała je nabywać. Powód? Instrumenty były na tyle kosztowne, że firma stanęła przed dylematem: albo dalej dostarczać energię dla odbiorców, albo kupić uprawnienia do emisji. EC Będzin wybrała to pierwsze – ale została za to ukarana. I to niebagatelnie, bo kwotą 247,8 mln złotych. Taką stawkę wyliczył Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Katowicach na podstawie przepisów dyrektywy ETS. Kara za niedotrzymanie obowiązku wykupu i umorzenia uprawnień jest bowiem obligatoryjna, a jej wysokość wynika z liczby nieumorzonych uprawnień pomnożonych przez 100 euro. Do tego trzeba też wykupić brakujące uprawnienia do umorzenia. Można wyobrazić sobie scenariusz, w którym rząd taką karę bierze na siebie, ale całość byłaby trudna do przeprowadzenia – choćby ze względu na przepisy kodeksu spółek handlowych (kluczowe decyzje musiałyby zapaść na poziomie spółek, co rodzi obawy w związku z odpowiedzialnością zarządów).

…i owce całe?

Jednakże w toku dyskusji o potencjalnych rozwiązaniach pojawił się pomysł, który może określać kierunek, w jakim pójdą działania rządu. Chodzi o stworzenie mechanizmu finansowego, który umożliwiałby pokrycie spółkom energetycznym kosztów uprawnień do emisji zakupionych na rzecz generowania energii elektrycznej dla Ukrainy.

Innymi słowy mówiąc: nie byłoby żadnego wychodzenia z systemu handlu emisjami, a jedynie ominięcie jego ciężarów finansowych poprzez wyrównanie nakładów na ETS pochodzące ze środków publicznych (w domyśle: z pieniędzy UE, bo o tych mówił premier Tusk). Żeby to osiągnąć potrzebna byłaby jedynie zgoda Komisji Europejskiej, bo taki mechanizm wpadałby pewnie w rygory pomocy publicznej. Jednakże, z uwagi na dramatyczną sytuację Ukrainy, uzyskanie zielonego światła z Brukseli nie wydaje się czymś bardzo trudnym.

Jakie byłyby koszty tego wyrównania? Można założyć, że maksymalny wolumen energii elektrycznej, który jest w stanie popłynąć z Polski na Ukrainę w ciągu 150 dni sezonu grzewczego to ok. 3,6 TWh (ok. 2% rocznej polskiej produkcji energii elektrycznej). To założenie dosyć na wyrost, zakładające nieustanną pracę eksportu przez praktycznie cały sezon grzewczy. Niemniej, wygenerowanie 3,6 TWh energii elektrycznej ze źródeł węglowych to wydatek emisyjny rzędu 2,9 mln ton CO₂. To przekłada się na 2,9 mln uprawnień do emisji (jedno uprawnienie opiewa na 1 tonę CO₂). Te instrumenty są obecnie handlowane po cenie ok. 70 euro. Koszt takiej operacji to zatem ok. 203 mln euro, czyli ok. 866 mln złotych. Doliczając rosnącą cenę uprawnień można szacować wstępnie całość wyrównywania kosztów na ok. 1 mld złotych.

Od razu można wskazać szereg plusów tego rozwiązania: Polska uzyskałaby wsparcie dla spółek energetycznych, które mogłyby wygenerować dodatkowy, odciążony ETS-em wolumen. Do tego podmioty te mogłyby skupić – na rzecz zwiększonej produkcji – nadmiarowy węgiel, który zalega na zwałach przy polskich kopalniach. Szacuje się, że problem dotyczy wolumenu ok. 2 mln ton. Tymczasem wygenerowanie 3,6 TWh pochłonęłoby ok. 1,8 mln ton węgla.

Pytania bez odpowiedzi

Jednakże na ogólnym zarysie mechanizmu pytania się nie kończą – wręcz przeciwnie, jest ich bardzo dużo. Czy KE na pewno będzie chciała łożyć jakiekolwiek pieniądze na rzecz generacji energii elektrycznej z węgla? Jeśli tak, to czy środki unijne pokryją tylko wyrównanie kosztów ETS i po jakich cenach wyrównanie to będzie liczone? Co z innymi aspektami produkcji energii elektrycznej? Czy regulacja pomocowa obejmie określony wolumen? A może konkretne jednostki wytwórcze w Polsce? Na jakiej zasadzie handlowej energia będzie przesyłana Ukrainie? Co w sytuacji, w której strona ukraińska nie będzie w stanie przyjąć importu? Tych szczegółów brakło w wypowiedzi premiera Tuska – a one są kluczowe dla oceny zaproponowanego mechanizmu.