Druzgocący raport NIK o sytuacji polskiego górnictwa w latach 2007-2015

Pogarszająca się od 2012 r. koniunktura wykazała niezdolność trzech największych producentów do prowadzenia rentownej działalności oraz całkowity brak przygotowania na spadek cen i popytu na węgiel. Należy zauważyć, że średnie ceny węgla w 2015 r. były jednak o 36% wyższe od cen w roku 2007, kiedy to górnictwo osiągało dodatnie wyniki finansowe. Niepowodzenie realizacji Programu oraz zagrożenie upadłości niektórych podmiotów skutkowało w ostatnim roku jego trwania koniecznością udzielenia górnictwu zwiększonego, w stosunku do lat poprzednich, wsparcia finansowego ze strony Państwa. Łączna wartość wsparcia dla górnictwa w latach 2007-2015 w różnych formach wyniosła ok. 65,7 mld zł, z czego ok. 58,4 mld zł stanowiło pokrycie niedoboru środków Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na wypłaty emerytur i rent górniczych. W tym samym czasie wartość płatności publicznoprawnych podmiotów sektora górnictwa była porównywalna i wyniosła ok. 64,5 mld zł. 

Chociaż węgiel kamienny jest nadal najważniejszym nośnikiem energii w Polsce, to w latach 2007-2015 zużycie węgla obniżyło się w kraju o 16% - z ponad 85 mln ton do niecałych 72 mln ton. W tym samym okresie zużycie węgla w UE zmalało o 26% - z ok. 467 mln ton do 346 mln ton. W latach 2007-2015 wydobyto w Polsce łącznie ok. 700 mln ton węgla, z czego 85% stanowił węgiel energetyczny, a 15% koksowy. Około 82% udziału w krajowym wydobyciu węgla mieli w tym okresie: Kompania Węglowa S.A. (KW), Katowicki Holding Węglowy S.A. (KHW) i Jastrzębska Spółka Węglowa S.A. (JSW).

Ważniejsze ustalenia kontroli

1. Zdaniem NIK Program rządowy, określający wytyczne działalności górnictwa w latach 2007-2015 oraz wskaźniki i mierniki realizacji przyjętych celów, został opracowany w sposób nierzetelny. Nie ustalał on szczegółowych działań restrukturyzacyjnych, lecz tylko wyznaczał kierunki działalności górnictwa, które powinny stanowić podstawę do budowy strategii przez poszczególne spółki węglowe. Tymczasem strategie działalności spółek węglowych zostały opracowane w sposób wskazujący, że ich przygotowanie traktowane było głównie jako realizacja wymogu formalnego, a nie jako potrzeba stworzenia rzeczywistego planu mającego zapewnić ich ekonomiczną efektywność. Powyższe dokumenty zostały oparte na mało realistycznych założeniach i prognozach nie znajdujących rynkowego i ekonomicznego uzasadnienia. Odnosiło się to głównie do zbyt optymistycznych założeń dotyczących przychodów producentów węgla, przy jednoczesnym marginalizowaniu znaczenia kosztów tej działalności. I tak na przykład:

• W Programie zidentyfikowano ważniejsze zagrożenia dla górnictwa, wśród których wskazano rosnące koszty produkcji, w tym wynagrodzeń, jednak zrezygnowano z zapisów o konieczności powiązania wzrostu wynagrodzeń ze wzrostem wydajności pracy.
• Program nie zawierał analizy ryzyka wystąpienia określonych zdarzeń i powiązanych z nimi scenariuszy działań na wypadek uzyskiwania przez przedsiębiorstwa górnicze wyników innych niż zakładano. Jednocześnie nie aktualizowano zawartych w Programie prognoz wydobycia i sprzedaży węgla, pomimo ich niezgodności z trendami rynkowymi oraz z założeniami polityki energetycznej.
• W Programie przyjęto, że całość nadwyżki węgla na rynku krajowym zostanie sprzedana na eksport, bez uwzględnienia faktycznych możliwości zbytu poza kraj. Nie zapewniono także zgodności strategii spółek węglowych z celami i założeniami Programu, dotyczącymi m.in. wielkości sprzedaży na rynek krajowy.

2. Nadzór Ministra Gospodarki nad realizacją Programu prowadzony był nierzetelnie i niezgodnie z założeniami. Minister Gospodarki nie ustosunkował się do większości strategii spółek węglowych ani nie monitorował stopnia ich realizacji. Spółki węglowe, m.in. z powodu szybkiej dezaktualizacji swoich wieloletnich strategii, prowadziły działalność głównie w oparciu o plany roczne - dostosowywane do ich bieżącej sytuacji. W rezultacie systematyczne działania restrukturyzacyjne zostały zaniechane bądź były niewystarczające i nieskuteczne. Prowadziło to do pogłębiania się trudnej sytuacji spółek węglowych, która w pełnym zakresie ujawniła się w czasie dekoniunktury na rynku węgla. W latach 2007-2015 nierozwiązanym problemem spółek węglowych była niska wydajność wydobycia, przerosty zatrudnienia i nieefektywny system wynagradzania, przekładający się na wysoki udział kosztów stałych w prowadzonej działalności oraz jej dużą wrażliwość na wahania popytu i cen węgla. I tak m.in.:

• Dodatnie wyniki na sprzedaży węgla do 2012 r. były głównie rezultatem jego wysokich cen, a nie prowadzonej przez zarządy spółek węglowych optymalizacji kosztów, które w tym okresie nadmiernie wzrastały. W czasie spadku cen i zmniejszenia sprzedaży węgla - koszty, wśród których ok. 80% stanowiły koszty stałe (niezależne od skali prowadzonego wydobycia), pozostawały na dotychczasowym, wysokim poziomie co skutkowało ponoszeniem strat.
• Okresu dobrej koniunktury na węgiel nie wykorzystano na dostosowanie wielkości zatrudnienia do faktycznych potrzeb spółek i poprawę wydajności wydobycia. Osiągana wydajność wydobycia w latach realizacji Programu rządowego (2007-2015) była niższa od wydajności w roku poprzedzającym jego rozpoczęcie (2006 r.). Występował także brak korelacji pomiędzy wzrostem średniego wynagrodzenia a osiąganą wydajnością, przy czym w KW był on najbardziej widoczny.
• Dobrej koniunktury na węgiel nie wykorzystano także na likwidację trwale nieefektywnych kopalń oraz na stosowny wzrost nakładów na rozwój pozostałych. Spółki węglowe zwiększyły swą aktywność inwestycyjną w praktyce dopiero w latach 2012-2013 - czyli już w trakcie postępującej dekoniunktury na rynku węgla. Nadwyżki finansowe w latach wcześniejszych wydatkowane były na wzrastające koszty osobowe.

3. NIK zwraca uwagę, że ministrowie odpowiedzialni za sektor górnictwa oraz zarządy spółek węglowych dysponowali bieżącymi informacjami o sytuacji finansowej podmiotów górniczych. Były one wystarczające dla prowadzenia skutecznego nadzoru oraz do reagowania na zmienne warunki na rynku węgla. Wiedza ta nie została jednak efektywnie wykorzystana przez Ministra Gospodarki i zarządy spółek. Organy państwowe oraz ZUS nie dysponowały natomiast wiedzą o skali niedoboru środków pochodzących ze składek na wypłaty emerytur i rent górniczych. Trudna sytuacja finansowa części podmiotów wydobywających węgiel spowodowała, że w ostatnim roku trwania dziewięcioletniego Programu podmiotom tym udzielono zwiększonego, w stosunku do lat poprzednich, wsparcia finansowego ze strony Państwa.

• Według szacunków NIK w latach 2007-2015 różnica pomiędzy wypłatami emerytur i rent górniczych dla byłych pracowników górnictwa węgla kamiennego, a wpływami ze składek wynosiła ok. 58,4 mld zł. Łączna wartość wsparcia, w różnych formach, jakiego w latach 2007-2015 udzielił górnictwu Skarb Państwa (65,7 mld zł), obejmująca także pokrycie ww. niedoboru Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, była porównywalna z płatnościami publicznoprawnymi podmiotów sektora górnictwa (64,5 mld zł). Tak więc wypracowane przez sektor środki de facto w całości do niego powróciły.

4. Pierwsze działania związane z radykalnym pogorszeniem się w 2012 r. sytuacji w górnictwie zostały zainicjowane przez Ministra Gospodarki dopiero w 2013 r. Jednak zdecydowane działania, których celem była próba rozwiązania rzeczywistych problemów górnictwa, zostały podjęte dopiero w 2015 r. przez Pełnomocnika Rządu ds. restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego i Ministra Skarbu Państwa. Zostały one zapoczątkowane przyjętym w styczniu 2015 r. Planem Naprawczym Kompanii Węglowej S.A. Z uwagi na ich pilność, były realizowane w oderwaniu od postanowień Programu rządowego bądź prób jego aktualizacji. Podejmowane w tym czasie działania, wynikające z programów naprawczych spółek węglowych, nie doprowadziły jednak do osiągnięcia przez nie rentowności do końca 2015 r. NIK zwraca uwagę, że w okresie 10 miesięcznego sprawowania nadzoru nad podmiotami górnictwa węgla kamiennego przez Ministra Skarbu Państwa nie wypracowano jednolitej, spójnej koncepcji dla tej branży. Było to m.in. wynikiem niejednoznacznego podziału kompetencji pomiędzy Ministrem Skarbu Państwa i Pełnomocnikiem, a Ministrem Gospodarki. W efekcie do końca 2015 r. nie opracowano programu dla górnictwa węgla kamiennego na kolejne lata.