Reforma rynku gazu Ukrainy: czas na deoligarchizację [ANALIZA]

Od instrumentu do gracza

Dotychczasowa historia Naftogazu ilustrowała wszelkie bolączki niepodległej Ukrainy – zależność od Moskwy, korupcję, nieefektywne zarządzanie, wykorzystywanie spółki w wewnętrznych celach politycznych. Po przejęciu sterów przez Andrija Kobolewa w marcu 2014 roku stopniowo zaczęła przekształcać się z „instrumentu polityki” w poważnego gracza na rynku energetycznym. Zminimalizowano zależność od dostaw gazu z Rosji, poprawiono wyniki finansowe, firma działa coraz bardziej przejrzyście i dość udanie opiera się próbom politycznych nacisków na nią. Naftogaz prowadzi regularnie audyt wewnętrzny i chwali się jego rezultatami w postaci dymisji. Spółka zdobyła dwie z pięciu nominacji Prozororo Awards, które ogłoszono w rocznicę funkcjonowania systemu zamówień publicznych. 

Diametralnie poprawiono wyniki finansowe Naftogazu. Po upływie siedmiu miesięcy 2017 roku spłacił prawie 72 mld UAH podatków, co stanowi 16% wszystkich dochodów państwa. A jeszcze w 2014 roku spółka była deficytowym ciężarem dla budżetu pochłaniającym 25% jego wydatków.

Mniej imponujące są sukcesy w osiąganiu immunitetu na naciski polityczne. Funkcje Gabinetu Ministrów Ukrainy (GMU), ministerstw i innych organów władzy we współdziałaniu z Naftogazem nadal nie są precyzyjnie określone, co prowokuje sytuacje konfliktowe. Pod koniec sierpnia do mediów trafił przygotowany przez kierownictwo spółki projekt strategii rozwojowej „Dostępna energia dla Ukrainy”, który faktycznie jest wizją dalszych reform sektora gazowego.

„Ukraiński Statoil”?

Jak przyznają sami autorzy projektu dalekosiężnym celem reformy korporacyjnej Naftogazu jest przekształcenie go w „ukraiński Statoil”. Strategia miała być zaprezentowana podczas spodziewanej pod koniec sierpnia wizyty ministra energetyki USA Ricka Perry, ale w związku z huraganem Irma wizytę odwołano. Większość pomysłów zawartych w tekście nie jest niczym nowym i nie budzi kontrowersji – ma być kontynuowany kurs na wzmocnienie niezależności energetycznej i wdrażanie przepisów III pakietu energetycznego, w tym unbundling. Warto jednak zwrócić uwagę na trzy nowe aspekty.

Zobacz także: Turbiny Siemensa dla Krymu napędzą nowy wyścig zbrojeń? [ANALIZA]

Po pierwsze, proponowana reforma zarządzania korporacyjnego zakłada wzmocnienie roli Rady Nadzorczej i dyrektora generalnego spółki kosztem zarządu. Ponadto jest mowa o zmniejszeniu wpływu GMU na Naftogaz. Sfery kompetencji poszczególnych organów mają zostać sprecyzowane, co ma zlikwidować obecną „rozmytość” pełnomocnictw.

Po drugie, w dokumencie jest proponowane przejście od klasyfikacji spółki jako holdingu państwowego do „Grupy Naftogazu”, gdzie sam Naftogaz będzie spółką macierzystą i „strategicznym kontrolerem”. Planowane jest także udzielanie „nowych usług energetycznych” – Naftogaz chce wziąć na siebie ciężar przyciągania kosztów na realizację projektów energooszczędnych i oferowanie ich zainteresowanym beneficjentom na Ukrainie. Jednym z warunków powodzenia koncepcji reformatorskiej Naftogazu jest wprowadzenie monetyzacji subsydiów. W świetle dotychczasowej indolencji Kijowa w tym zakresie pomysł ten wydaje się być promykiem nadziei na przełom. Spółka snuje także plany rozwoju innych nowych kierunków działalności związanych z produkcją aparatury energetycznej – turbin, rur, a także usług budowniczych. Mają one jednak być zapoczątkowane w dalszej perspektywie w przypadku sukcesu pierwszego etapu reformy spółki (i całego rynku), który ma trwać do 2020 roku. W dalekiej przyszłości akcje przedsiębiorstw „Grupy Naftogazu” mogłyby zostać wystawione na sprzedaż na IPO.

Zobacz także: Nowe sankcje na Rosję - z dużej chmury mały deszcz? [ANALIZA]

I last but not least wyraźnie widać, że centralnym punktem strategii jest chęć obalenia monopolu tzw. obłgazów i obłgazzbutów (odpowiednio, firm dystrybucji i obrotu). Naftogaz pisze o potrzebie „znacznego zwiększenia obecności na rynku detalicznym” (poniżej 50%), a także „przygotowania się do pełnienia roli operatora sieci dystrybucji”. Jest to wyraźny sygnał, że Naftogaz szykuje się do batalii z monopolem obłgazów, głównie firmami kontrolowanymi przez Group DF Dmytra Firtasza.

Obłgazy – operacja „likwidacja”

Uproszczając obecny model realizacji gazu na potrzeby gospodarstw indywidualnych wygląda następująco: Naftogaz jest zobowiązany przekazywać gaz obłgazom, a obłgazy są zobowiązane go od Naftogazu odbierać i dostarczać odbiorcom indywidualnym. Przy czym, aby stworzyć iluzję spełnienia wymogów III pakietu energetycznego, obłgazy w 2015 roku utworzyły „spółki-siostry” – obłgazzbuty zajmujące się obrotem gazu. Znaczna część tego gazu jest opłacana z subsydiów państwa, które wpływają bezpośrednio na rachunki obłgazzbutów, a nie beneficjentów. Taki układ jest bardzo nieprzejrzysty i trudno nazwać go rynkiem. Przy czym obłgazy nie płacą za wykorzystywanie sieci dystrybucji, choć rząd pracuje nad wprowadzeniem mechanizmu opłat za te usługi, a oprócz opłat za surowiec obłgazzbuty pobierają 2,5% prowizji. Ten nieprzejrzysty model sprzyja gromadzeniu zadłużenia – obecnie Naftogaz nie otrzymał od obłgazzbutów opłat w wysokości prawie 26 mld UAH, z kolei państwo nie dopłaciło obłgazzbutom około 16 mld. UAH z tytułu subsydiów.

W marcu tego roku GMU przedłużył stosownym rozporządzeniem o tzw. delegowaniu specjalnych uprawnień obłgazom obecny model na okres do 1 kwietnia 2018 roku, co konserwuje monopolistyczny stan co najmniej do tego czasu. Tymczasem zawarte w strategii rozwoju Naftogazu pomysły co do likwidacji monopolu obłgazów, wpisują się w szereg inicjatyw spółki w przestrzeni medialnej świadczące o twardych zamiarach rozwiązania tej kwestii. Niedawno Kobolew otrzymał wsparcie w tych zabiegach od Wspólnoty Energetycznej, która przypomniała o zobowiązaniach Kijowa w tym zakresie.   

Wysiłki Naftogazu zmierzające do likwidacji monopolu obłgazów na razie „docenili” oponenci, którzy w mediach rozpoczęli kontr-kampanię mającą na celu przekonać opinię publiczną o nieuchronnym wzroście cen o ponad dwa razy w przypadku usunięcia monopolu. W świetle tych procesów nie można wykluczyć, że w nadchodzącym sezonie opałowym obłgazy kontrolowane przez Group DF Firtasza sprowokują problemy z dostawami gazu dla odbiorców indywidualnych, by obarczyć za to odpowiedzialnością reformatorów i skompromitować proces reform jako całość. Oliwy do ognia dolewają pogłoski o taktycznym i tymczasowym sojuszu władz z Firtaszem. Wydaje się, że kluczowe znaczenie w tych bataliach mieć będzie skuteczność obydwu stron w przekonaniu opinii publicznej do swoich racji oraz aktywność i ewentualne naciski Zachodu.   

„Mała wojna”

Oprócz konfrontacji młodej ekipy Kobolewa z Firtaszem reformie rynku gazowego coraz silniej towarzyszy rywalizacja Naftogazu z GMU, zwłaszcza ministerstwem energetyki i przemysłu węglowego. W ciągu ostatnich dwóch-trzech miesięcy zanotowano co najmniej osiem sytuacji konfliktowych na linii rząd-Naftogaz:  

1. Na skutek przeprowadzonych kontroli w Ukrtransgazie (UTG) i ujawnionych nadużyć przy przetargach, Kobolew podjął decyzję o zdymisjonowaniu szefa UTG Ihora Prokopiwa i głównego inżyniera Ihora Buraka. Obaj zostali natychmiast zaproszeni do ministerstwa energetyki i zajmują posady, odpowiednio, wiceministra i doradcy ministra. Co więcej, Prokopiw jest przewodniczącym jednej z dwóch podgrup grupy roboczej mającej na celu opracowanie projektów aktów prawnych na implementację rozporządzenia 496, co stwarza dodatkowe pole do konfliktu. Konfrontacja ta ilustruje spór dwóch wizji rozwoju sektora, które kładą nacisk na różne obszary – dla Kobolewa znaczenie naczelne mają sprawy korporacyjne i wysoki poziom przejrzystości, a dla Prokopiwa nadrzędne są kwestie technologiczne.
   
   
2. W tym kontekście należy także rozpatrywać nominację Pawła Stańczaka na nowego szefa UTG. Oficjalnie decydujące znaczenie przy wyborze tej kandydatury miało odgrywać doświadczenie Stańczaka przy przeprowadzeniu unbundling w Polsce. Nie można jednak wykluczyć, że nominacja jest elementem tarć między ministerstwem i Naftogazem – Kobolew miał w ten sposób zapewnić sobie mocne poparcie z zagranicy w obliczu nasilenia się rywalizacji z GMU. Tym bardziej, że na brak wykwalifikowanych kadr UTG nigdy nie narzekał, a ukraińska GTS jest unikalnym organizmem nie mającym analogii w Europie przy zarządzaniu którym techniczne niuanse odgrywają ważną rolę. Stańczak może być w ten sposób zakładnikiem gier pomiędzy resortem i spółką.
   
   
3. W ostatnich miesiącach doszło do dwóch dymisji (Julia Kowaliw i Charles Proctor) z Rady Nadzorczej Naftogazu, która miała być ważnym instrumentem wdrażania reform. Rząd miał przekazać znaczną część pełnomocnictw Radzie Nadzorczej złożonej z niezależnych członków. Jednak nadal wiele z nich (uchwalenie planu finansowego czy strategii rozwoju spółki) pozostaje prerogatywą rządu. Były to główne powody dymisji Proctora i wcześniej Julii Kowaliw.
   
   
4. GMU oskarżył publicznie Naftogaz o naruszenie przepisów dotyczących ustalenia zasad pobierania usług inwestycyjno-bankowych. Według rządu to prerogatywa GMU. Resort energetyki wyrażał też pretensje wobec Naftogazu o wstrzymanie procesu przekazania aktywów tworzonemu operatorowi GTS, na co spółka (także publicznie) odpowiedziała, iż niezrealizowane punkty w tym zakresie nie należą do jej kompetencji.
   
   
5. Minister energetyki Ihor Nasałyk oskarżył w lipcu Naftogaz o zerwanie planów prac technicznych na GTS, które mają grozić problemami z tranzytem rosyjskiego gazu do krajów UE. Takie stanowisko ministra było populistyczną grą – w pierwszym półroczu 2017 roku Naftogaz zainwestował o dwa i pół razy więcej środków w GTS niż w tym samym okresie 2016 roku.
   
   
6. Kolejny spór „z niczego” to temat ceny gazu na sezon opałowy. Czysto matematyczny mechanizm stał się elementem licznych spekulacji i oskarżeń w mediach z obu stron, co świadczy o wzajemnej niechęci kierownictwa resortu i Naftogazu i sprzyjających okoliczności do pogłębiania konfliktu.
   
   
7. Ataki Naftogazu wobec ministerstwa o rzekome zaprzepaszczenie szans wynikających z kredytu Banku Rozwoju Chin, choć jest to bardzo uproszczona wizja nie mająca wiele wspólnego z realiami.
   
   
8. Zgoła odmienna i podkreślana w mediach ocena postępów unbundling. W lipcu 2017 roku wicepremier Wołodymyr Kistion i Ihor Prokopiw oceniali stan realizacji stosownego rozporządzenia GMU na 80%, a Kobolew dwa miesiące później mówił o 10%. Tak duża rozbieżność w ocenach chętnie artykułowana w mediach raz jeszcze dowodzi o „małej wojnie” informacyjnej obydwu ośrodków.

Taka ilość rozbieżności musi niepokoić w kontekście oceny perspektyw reformy. Tym bardziej, że są to tylko aspekty, które trafiły do mediów, więc ich lista niekoniecznie jest wyczerpująca. Ocena tych procesów nie jest jednak jednoznaczna. Po pierwsze, zwraca uwagę łatwość, z jaką obie strony atakują adwersarzy mimo braku realnych podstaw do tego. Ponadto przedstawiciele Naftogazu i GMU chętniej niż jeszcze pół roku temu prezentują swoje racje w mediach, co z jednej strony jest normalnym w demokratycznym państwie, ale z drugiej świadczy o narastaniu konfliktu i ogólnym wzroście napięcia na linii GMU-Naftogaz.

Zobacz także: 9 "wąskich gardeł" ukraińskiej energetyki. Zagrożenie ze strony Rosji i oligarchów [ANALIZA]

Po drugie, choć teoretycznie tendencje te mogą komplikować wdrażanie reformy rynku gazu, to nie mają na razie krytycznego znaczenia. Zwraca uwagę przyjęcie kompromisowego rozwiązania w sprawie przyszłego operatora GTS i podziemnych przechowalni gazu. Naftogaz początkowo optował za mocno kontrowersyjną koncepcją wyodrębnienia nie tylko magistrali, ale także utworzenia osobnego operatora przechowalni, co rodziło szereg wątpliwości. Po długich perturbacjach Kobolew zrezygnował z tych pomysłów do czasu ewentualnego uzyskania przekonujących argumentów w postaci wyników analizy, której mają dokonać m.in. eksperci francuskiego operatora przechowalni Storengy. Casus ten pokazuje, że spory wciąż toczą się w dopuszczalnych ramach.   

Po trzecie, warto zwrócić uwagę, że polemika pomiędzy poszczególnymi ośrodkami ma także pozytywne następstwa w postaci wzajemnej kontroli. Każde nawet najmniejsze potknięcie jest wykorzystywane przez adwersarza, co powoduje, że praktycznie w sferze naftowej i gazowej można mówić o wysokim stopniu autokontroli władz.

Po czwarte, obecna konfiguracja, w której Naftogaz rywalizuje z GMU nie stwarza realnego zagrożenia dla reform, choć może je opóźniać. W większości zagadnień rozbieżności nie są na tyle głębokie, by zablokować przemiany. Wyjątek może stanowić wspomniana wyżej sfera rynku detalicznego, na którym taktycznym sprzymierzeńcem rządu w konfrontacji z Naftogazem może być oligarcha Firtasz. Nie da się wykluczyć, że rząd podda się pokusie wykorzystania wpływów prorosyjskiego oligarchy w ramach kolizji z kierownictwem spółki. Kwestia unormowania dystrybucji i obrotu na rynku detalicznym powoli staje się centralnym punktem całej reformy gazowej nad Dnieprem. Powodzenie na tym odcinku byłoby pierwszym prawdziwym dowodem na sukces w deoligarchizacji ukraińskiej energetyki. W przeciwnym razie na nawet wzorcowo przeprowadzonych przemianach w pozostałych obszarach rynku gazu będą widniały wielkie skazy z gazową piątą kolumną Rosji.