Liberalizacja ukraińskiego rynku gazu zależna od Gazpromu?

Ambitny plan

1 lipca 2016 roku Gabinet Ministrów uchwalił rozporządzenie o wyodrębnieniu ze struktury Naftogazu dwóch nowych organizmów. Chodzi o Magistrale Gazowe Ukrainy (MGU) oraz Podziemne Przechowalnie Gazu Ukrainy (PPGU). Taki krok ma służyć implementacji zobowiązań Kijowa wobec Wspólnoty Energetycznej w zakresie tzw. unbundling, czyli oddzielenia funkcji przesyłowej gazu ziemnego od działalności produkcyjnej i dystrybucyjnej. Przy czym warto dodać, że III pakiet energetyczny nie nakłada obowiązku tworzenia osobnej spółki zajmującej się magazynowaniem surowca – funkcje tę może wykonywać operator magistrali gazowych. Wydaje się, że podstawową motywacją w podejmowaniu takiej decyzji jest nadzieja na uzyskanie przez PPGU w przyszłości większych możliwości i elastyczności w zakresie ewentualnego włączenia się w procesy integracji rynków gazu ziemnego w Europie Środkowo-Wschodniej.   

W pewnym uproszczeniu MGU ma przejąć rolę spółki-córki Naftogazu – Ukrtransgazu. Najnowsze rozporządzenie GMU nie odpowiada jednak na szereg szczegółowych pytań o formę własności spółki, jej statut czy też majątek. Są to zasadnicze kwestie dla sukcesu restrukturyzacji. Z tego punktu widzenia lipcowy dokument nie wnosi praktycznie niczego nowego – to samo można było przeczytać w ustawie „O rynku gazu ziemnego” z kwietnia 2015 roku czy też kilku innych rozporządzeniach rządu. Nowością są za to ramy czasowe realizacji poszczególnych etapów tworzenia MGU.

Zgodnie z rozporządzeniem wspomniane wyżej szczegóły dotyczące funkcjonowania przyszłego operatora magistrali gazowych mają być zatwierdzone nie później niż 1 listopada 2016 roku. Biorąc pod uwagę tempo prac resortu i przede wszystkim Rady Najwyższej, wskazany termin wydaje się bardzo optymistyczny, by nie powiedzieć nierealny. Zwłaszcza jeśli weźmiemy pod uwagę potencjalnie wysokie ryzyko przepychanek populistycznych wokół „prywatyzacji Naftogazu”. A przecież są jeszcze apetyty wciąż silnych oligarchów.

Jeszcze ważniejszym z punktu widzenia terminów jest fakt, że zgodnie z dokumentem przekazanie majątku obecnie bezpośrednio należącego do Ukrtransgazu nie może się odbyć wcześniej niż po upływie 30 dni od wejścia w życie ostatecznej decyzji Sądu Arbitrażowego w Sztokholmie w sprawie między Naftogazem i Gazpromem. Oznacza to, że szanse na początek rzeczywistego unbundling pojawią się dopiero po rozstrzygnięciu sporu przez arbitraż, co w zasadzie nie jest nowością, ale po raz pierwszy znalazło odzwierciedlenie w dokumentach. Trudno przewidzieć, kiedy to nastąpi, ale według ostatnich ocen ekspertów najbardziej optymistyczny termin to jesień przyszłego roku. 

Mechanizm proponowany przy utworzeniu PPGU jest praktycznie ten sam, ale prace przygotowawcze mają się rozpocząć dopiero od stycznia 2017 roku. Statut i wszelkie inne zasady regulujące działalność przyszłego operatora podziemnych przechowalni gazu mają być gotowe nie później niż 1 sierpnia 2017 roku, a przekazanie majątku nie wcześniej niż po upływie 30 dni od daty wejścia w życie decyzji arbitrażu w Sztokholmie.

Korzyści i zagrożenia

Jakie zatem mogą być konsekwencje planowanych przez Kijów zmian? Ewentualne pozytywne implikacje są dość oczywiste i są związane z dawno oczekiwaną implementacją reform rynku gazu nad Dnieprem. Przeprowadzenie restrukturyzacji w przedstawionym modelu będzie w pełni odpowiadało wymogom III pakietu energetycznego, co bez wątpienia przybliżyłoby integrację ukraińskiego rynku gazu z europejskim. W dłuższej perspektywie miałoby pozytywne skutki dla ustabilizowania pracy sektora gazowego i poprawy jego przejrzystości. Byłby to także poważny impuls do przyciągnięcia potencjalnych inwestorów. 

Niestety znane od dawna realia ukraińskiego rynku gazu zmuszają oceniać możliwe zmiany z bardzo duża wstrzemięźliwością. Po pierwsze, ramy czasowe wyznaczone przez rząd są zbyt optymistyczne. Jest bardzo wątpliwe, by całemu aparatowi odpowiedzialnemu za opracowanie zasad funkcjonowania operatorów, udało się zakończyć prace przed upływem wskazanych terminów. Nie tylko dlatego, że sam aparat jest mało wydolny sam w sobie. Przede wszystkim ze względu na wysoki stopień trudności w opracowaniu tych zasad. Każdy akapit statutów, podział i przekazanie majątku, transfer siły roboczej czy też określenie bezpośredniego organu państwa, przed którym operator będzie odpowiedzialny – każdy z tych elementów jest źródłem potencjalnych długich dyskusji. Dodajmy, że przygotowanie tak ogólnikowego rozporządzenia zajęło rządowi ponad rok, co może oznaczać, że na szczegółowe zasady przyjdzie poczekać znacznie dłużej. Tym bardziej, że spory głównych aktorów negocjacji – kierownictwa Ministerstwa Energetyki i Przemysłu Węglowego i Naftogazu – coraz częściej wydostają się na publikę. Czynnik ten na pewno nie będzie sprzyjał sprawnemu opracowaniu podstaw prawnych. A są jeszcze coraz bardziej skłonni do populizmu parlamentarzyści, którzy także będą podejmowali w tej sprawie decyzje. 

Po drugie, dokument nie wspomina o problemie zadłużenia Naftogazu przed kredytorami. Według stanu na koniec marca br. zobowiązania te wynosiły 1,25 mld. dol. Wymagać to będzie zatem dodatkowej porcji negocjacji. Po trzecie, nie ma jasności, jak powołanie do życia niezależnych operatorów wpłynie na kontrakt na tranzyt rosyjskiego gazu do krajów UE, którego termin upływa dopiero 1 stycznia 2020 roku. Są to kolejne elementy wymagające długotrwałych prac i najprawdopodobniej negocjacji z Gazpromem. 

Po czwarte, wiele kontrowersji wywołuje pomysł wyodrębnienia ze struktury Naftogazu nie jednego, jak wymaga III pakiet energetyczny, a od razu dwóch niezależnych operatorów. Nie przeczy to prawu, ale należy zwrócić uwagę, że organizmowi, który przez dziesięciolecia funkcjonował według pewnego klucza (chodzi o wspólną pracę magistrali gazowych i podziemnych przechowalni gazu), teraz proponuje się nowy model. Eksperci alarmują, że może to doprowadzić do trudnych do przewidzenia problemów technologicznych. Ponadto w strukturze Ukrtransgazu, to gazociągi, a nie przechowalnie przynosiły główne zyski. Rodzi to, zatem pytanie o przyszłą wydolność finansową PPGU. Może to narazić na szwank reputację tych unikalnych obiektów systemu energetycznego Ukrainy. 

Tak poważna lista wątpliwości i pytań związanych z dalszym losem podziału Naftogazu powoduje, że podstawową zaletą lipcowego rozporządzenia jest kalendarz ramowy przemian – mimo tego, że jest mało realny. Jednak nawet, jeśli nie uda się dotrzymać określonego grafiku, rozpoczęcie prac już teraz jest pozytywnym sygnałem. Z uwagi na wspomniane długotrwałe postępowanie sądowe w Sztokholmie, Kijów najwyraźniej zdecydował, że chce być gotowym do restrukturyzacji Naftogazu jeszcze przed finałem sporu z Gazpromem. Decyzja rządu to również sygnał do zachowania szczególnej uwagi ze strony społeczeństwa obywatelskiego nad Dnieprem i społeczności międzynarodowej. Najważniejsze i najciekawsze odsłony restrukturyzacji gazowego monopolisty przed nami.

Paweł Kost – członek Rady Ekspertów Centrum Badań nad Armią, Konwersją i Rozbrojeniem w Kijowie  

Zobacz także: Rosyjski lobbing w KE. "Nord Stream 2 i Turkish Stream

Zobacz także: Rosja sprzeda Gazprom? „Dramatyczna kondycja spółki”