Uprawnienia do emisji miażdżą polską energetykę. I nie wiadomo, co z tym zrobić [ANALIZA]

27 lutego 2023 roku cena uprawnienia do emisji tony CO2 (EUA) w ramach unijnego systemu handlu emisjami (ETS) po raz pierwszy w historii przekroczyła barierę 100 euro. Rekord ten jest symbolicznym zwieńczeniem dwuletniej galopady cen tych instrumentów: jeszcze w 2020 roku EUA można było kupić za 15 euro. Obecnie trzeba za nie zapłacić ok. sześć razy więcej. Na takie obciążenie wynikające z ETS polska energetyka nie jest gotowa. A kompleksowych sposobów na wyjście z tej ekstremalnie trudnej sytuacji nie widać – pozostaje tylko wiara w odpowiednią trajektorię rynku.

Spodziewana niespodzianka

System handlu emisjami to jedno z kluczowych narzędzi unijnej polityki klimatycznej, wdrażające zasadę „kto emituje – ten płaci". W ramach tego mechanizmu podmioty działające w sektorach objętych ETS są zobowiązane do wykupu uprawnień pokrywających wolumen ich emisji CO₂. Dla przykładu: jeśli Elektrownia Bełchatów emituje 30 mln ton dwutlenku węgla rocznie, to jej operator, PGE, musi wykupić 30 mln uprawnień – każde uprawnienie opiewa bowiem na 1 tonę emisji CO₂. Uprawnienia sprzedawane są na aukcjach, z których dochód ma wspierać budżety państw, zobligowanych do przekazania co najmniej 50% środków pozyskanych w ten sposób na cele transformacji proklimatycznej. Każde państwo dysponuje w tym zakresie określoną pulą przyznawanych uprawnień, ale obrót odbywa się na platformie ogólnoeuropejskiej.

ETS działa zatem zarówno jako kij (obciążając finansowo podmioty działające w sektorach objętych tym mechanizmem) oraz jako marchewka (dając państwom fundusze na transformację). Dla wielu państw Unii Europejskiej (np. dla Francji, Słowacji czy Szwecji) system nie stanowi specjalnego problemu, gdyż ich intensywność emisji z energetyki jest niska albo bardzo niska. Natomiast dla Polski i Estonii (zwłaszcza zaś dla Polski) ETS jest morderczy – a będzie jeszcze bardziej dotkliwy.

Według wstępnych szacunków, w 2022 roku polski budżet zarobił za uprawnieniach do emisji ok. 22 mld złotych. Ale nie jest to kwota odzwierciedlająca całość wydatków polskich spółek na potrzeby ETS. W Polsce istnieje bowiem duża luka w tym zakresie, wynikająca z faktu, że „polska" pula uprawnień, przyznawana w ramach systemu jest niewystarczająca względem polskich potrzeb w tym zakresie. Z tego względu koniecznym jest skupowanie dodatkowych uprawnień – w 2022 roku w ten sposób z Polski mogło wypłynąć ok. 30 mld zł.

Polska gospodarka cierpi ze względu na ETS, bo nie jest przystosowana do rosnących obciążeń wynikających z tego systemu. A tymczasem Warszawa jeszcze na długo przed akcesją do UE mogła zidentyfikować problemy wynikające z tego mechanizmu. Dyskusje na temat handlu emisjami w Unii zaczęły się jeszcze w 1998 roku, tuż po konferencji klimatycznej w Kioto. Dyrektywa wprowadzająca system ETS powstała w 2003 roku i weszła w życie w roku 2005. Co ciekawe, w głosowaniu sejmowym z 3 grudnia 2004 roku nad rządowym projektem ustawy o handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, czyli wprowadzającym do Polski system ETS, propozycję rządu poparli wszyscy głosujący wtedy posłowie w liczbie 390 – tak z PiS, jak i z PO oraz z Samoobrony i LPR. Nikt nie głosował przeciwko, nie było głosów wstrzymujących się. Ostatni etap ETS rozpoczął się w 2013 roku, od tego momentu było wiadomo, że po 2021 roku przyspieszy redukowanie liczby przyznawanych państwom uprawnień.

Pomimo tego, że Polska miała prawie 20 lat na dostosowanie się do ETS, nie zrobiono praktycznie niczego, by przygotować gospodarkę do rosnących obciążeń finansowych związanych z emisyjnością. Udział węgla w energetyce pozostał na prawie niezmienionym (z perspektywy wyzwań klimatycznych) poziomie – w 2004 roku wynosił ok. 90%, obecnie to ok. 70%. Intensywność emisji utrzymuje się dziś na średniorocznym pułapie ok. 700 gramów CO₂ na kilowatogodzinę, co jest wynikiem trzykrotnie wyższym od średniej unijnej.

Trudny przednówek

Najnowsza podwyżka cen uprawnień, która doprowadziła do przebicia bariery 100 euro za tonę to efekt splotu kilku okoliczności – m.in. wysokiej emisji w roku 2022 ze względu na uruchomienie dodatkowych mocy w węglu wskutek kryzysu gazowego. Jak wskazuje cytowany przez Financial Times ośrodek analityczny Vertis Environmental Finance, skok cen wynika także z tzw. hedgingu, czyli zabezpieczania się podmiotów objętych ETS przed jeszcze trudniejszymi warunkami na rynku uprawnień. Gospodarki UE spodziewają się, że ze względu m. in. na warunki atmosferyczne ceny EUA będą jeszcze wyższe – więc kupują je do swoich portfeli na poczet przyszłych emisji. Uprawnień na rynku jest zatem mniej, ich cena rośnie.

Jak mówi prof. Filip Elżanowski, prawnik prowadzący kancelarię Elżanowski i Partnerzy oraz wykładający na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, takich wzrostów cen EUA należało się spodziewać. Jako przyczynę takiej opinii profesor podał właśnie wzrost zużycia węgla kamiennego w konsekwencji wzrostu cen gazu ziemnego, a co za tym idzie – wzrost popytu na uprawnienia do emisji. Dodatkowym czynnikiem jest - mimo wszystko - całkiem dobra sytuacja makroekonomiczna.

Polscy politycy próbują różnorako dyskontować sprawę rosnących uprawnień, zazwyczaj przerzucając odpowiedzialność na Unię Europejską lub spekulację. Ten ostatni czynnik faktycznie mógł odgrywać pewną rolę w podnoszeniu cen EUA, jednak skutki dla polskiej gospodarki byłyby mniejsze, gdyby przeszła ona transformację energetyczną z prawdziwego zdarzenia. Brakuje jednak recept na rozwiązanie tego problemu. Na pewno receptą nie są pomysły proponowane przez Solidarną Polskę, polegające na – de facto – zawieszenie funkcjonowania ETS za pomocą ustawy. Od takich koncepcji odciął się nawet premier Mateusz Morawiecki, który w wywiadzie dla Energetyka24 stwierdził, iż postulujący takie rozwiązanie „albo nie mają wiedzy, albo mają złą wolę", a zerwanie Polski z polityką klimatyczną Unii Europejskiej kończyłoby się PolExitem.

Wydaje się, że jedyną propozycją dotyczącą możliwości dalszego działania polskiej energetyki w ramach ETS jest tzw. Narodowa Agencja Bezpieczeństwa Energetycznego, czyli podmiot, który przejąłby aktywa węglowe od spółek energetycznych i tym samym wziął na siebie ciężary finansowe ich funkcjonowania. Nastąpiłaby zatem nacjonalizacja kosztów funkcjonowania wysoce emisyjnych elektrowni węglowych. Ciężary ich pracy obciążałyby jednak nie spółki, tylko Agencję. A ciężary te są znaczne – sama PGE w 2022 roku wydała na uprawnienia do emisji ok. 12 mld złotych. W 2023 roku ma to być kwota nawet 25 mld złotych.

There must be some kind of way outta here

Czy ceny uprawnień wrócą jeszcze kiedyś do poziomów znanych np. z 2020 roku? Eksperci widzą pewną nadzieję na obniżki, ale nie spodziewają się powrotu cen EUA do wyjątkowo niskich wartości. Niemniej, istnieją przesłanki wskazujące na lepszą sytuację na rynku uprawnień, która mogłaby pomóc polskiej gospodarce. „Przewidywanie cen uprawnień do emisji w dłuższej perspektywie (do roku 2030) jest problematyczne, ze względu na szereg czynników zarówno popytowych jak i podażowych na nie wpływających, tych o charakterze technicznym i tych o charakterze politycznym - a części z tych czynników nie można przewidzieć" – mówi Marcin Kowalczyk z WWF Polska.

„Szybsze przejście na zeroemisyjne źródła energii oznacza znaczące ograniczenie podaży. Z kolei program REPower EU jako źródło finansowania wskazuje m.in. uprawnienia o wartości 20 mld EUR obecnie znajdujące się w Rezerwie Stabilności Rynkowej (MSR - Market Stability Reserve). Przy obecnych cenach oznaczałoby to pojawienie się na rynku dodatkowych ponad 200 mln uprawnień. Wszystko to razem, nawet mimo wzmacniania ETS w ramach pakietu Fit for 55, może doprowadzić do faktycznego, nawet znaczącego spadku cen uprawnień (podobnie jak to nieoczekiwanie miało miejsce zaraz po rosyjskiej inwazji na Ukrainę). Dodatkowo na rynku znajduje się wciąż ok. 1 mld nieumorzonych uprawnień, znajdujących się m.in. w rękach instytucji finansowych (być może również na potrzeby kontaktów terminowych). Czy uprawnienia osiągną wtedy ceny np. z roku 2020? Prawdopodobnie mimo wszystko nie - zwiększenie podaży na rynku może być okazją dla części instalacji i uprawnień do zrobienia zapasów tańszych uprawnień' – wskazuje.

„Mimo to, nie da się wykluczyć, że spadek cen będzie znaczący, gdyż część posiadających uprawnienia instytucji finansowych może dodatkowo wykorzystać taki moment do realizacji zysków (lub ograniczenia strat)" – dodaje Kowalczyk.