Ukraina przyspiesza reformę sektora gazowego [ANALIZA]

Wraz z ogłoszonym pod koniec lutego 2018 roku werdyktem Trybunału Arbitrażowego w Sztokholmie stało się jasne, że nowy operator GTS – wyodrębniony ze struktury Naftohazu – może rozpocząć pracę najszybciej po zakończeniu obowiązującego kontraktu tranzytowego między Gazpromem i Naftohazem, czyli po 31 grudnia 2019 roku . Ta część werdyktu powoduje, że przed Naftohazem pojawiły się nowe wyzwania w procesie unbundling, które są podyktowane nie tyle samym wyodrębnieniem, co jego wpisaniem w szerszy kontekst obejmujący konkurs mający wyłonić partnera (inwestora) operatora GTS oraz negocjacje nowego kontraktu przesyłowego z Gazpromem po 31 grudnia 2019 roku.

Szybkie zakończenie unbundling i początek funkcjonowania nowego operatora mogłoby być istotnym czynnikiem ułatwiającym przeprowadzenie konkursu i wynegocjowanie korzystnych warunków nowego kontraktu na przesył gazu z Rosji do krajów europejskich. Fakt, że początek pracy nowego operatora może nastąpić najszybciej po godz. 10.00 1 stycznia 2020 roku oznacza, że łączenie wymienionych wyżej elementów wymusza na Ukrainie podjęcie dodatkowych zabiegów.

Władze podjęły decyzję o dokonaniu maksymalnie zaawansowanych prac przygotowawczych, które pozwolą w krótkim terminie uruchomić operatora po 1 stycznia 2020 roku. Przy czym nie wyklucza się, że konkurs wyłaniający partnera GTS może zostać przeprowadzony nawet w 2019 roku, choć formalne wejście inwestora jest możliwe po 31 grudnia 2019 r.  

W świetle tych uwarunkowań oraz licznych sytuacji konfliktowych na linii rząd-Naftohaz, obserwowanych w ciągu ostatnich dwóch lat, bardzo obiecująco zabrzmiał komunikat ze strony Naftohazu i Gabinetu Ministrów Ukrainy z ostatniej dekady lipca. Poinformowano o osiągnięciu zgody co do ustalenia „mapy drogowej” dalszego unbundling, którą zatwierdziły Rady Nadzorcze Ukrtranshazu (UTH) i Magistrali Gazowych Ukrainy (MGU), czyli przyszłego operatora GTS. Skąpy komunikat sugeruje, że do końca 2019 roku rolę operatora GTS będzie wykonywała filia w UTH utworzona jeszcze w grudniu 2017 roku, która przejdzie pod kontrolę MGU na początku 2020 roku. Wymagać to będzie przekształcenia filii w osobny podmiot prawny w ramach UTH. Jednocześnie część majątku UTH, która nie jest niezbędna do wykonywania roli tranzytowej, zostanie przekazana pod zarząd MGU w najbliższych miesiącach.

Do zakończenia wyodrębnienia należy spełnić jeszcze szereg warunków i wykonać kilka kroków, takich jak:

• Wprowadzenie zmian do zasad funkcjonowania GMU i Ministerstwa Paliwa i Przemysłu Węglowego, które odbiorą im pełnomocnictwa pozwalające wpływać na operatora. Teoretycznie to formalność mająca na celu usunięcie luk prawnych, ale w warunkach sporów politycznych nie należy wykluczać jej przeciągania.
• Aktualizacja kodeksów sieciowych, zwłaszcza Kodeksu GTS, do standardów Wspólnoty Energetycznej wraz z przejściem na bilansowanie dobowe zamiast miesięcznego.
• Ostateczne wyjaśnienie modelu funkcjonowania podziemnych przechowalni gazu, a decyzja w tym zakresie ma zostać podjęta w rezultacie badania finansowanego przez Komisję Europejską, do którego włączyli się europejscy operatorzy podziemnych przechowalni (m.in. francuski Storengy). Jej ostateczne wyniki mają być znane w połowie przyszłego roku.
• Certyfikacja operatora przeprowadzona przez ukraińskiego regulatora oraz Agencji ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER). Jest to finalny akord unbundling, który nie powinien się przeciągać (można go zakończyć w ciągu maksymalnie dwóch miesięcy).

Wszystkie te etapy można przeprowadzić przed końcem 2019 roku, a w świetle negocjacji nowego kontraktu tranzytowego oraz starań o zaproszenie partnera GTS, coraz bardziej krytycznym jest czynnik czasu. Im szybciej Kijów zakończy wszystkie przygotowania do formalnego wyodrębnienia, tym łatwiej będzie o zaproszenie partnera operatora i wynegocjowanie korzystnych warunków kontraktu tranzytowego po 2019 roku.

„Mały przełom” – bilansowanie dobowe

Spośród wyliczonych powyżej problemów zarówno kluczowym jak i najbardziej aktualnym jest kwestia kodeksów sieciowych i przejście z bilansowania miesięcznego na dobowe.  Obecnie jest to podstawowa oś sporu między regulatorem i rządem z jednej strony oraz Naftohazem z drugiej, choć żadna ze stron nie podważa sensu wdrożenia bilansowania dobowego, a rozbieżności dotyczą sposobu jego funkcjonowania.

Kodeks GTS był zatwierdzony jeszcze w 2015 roku, ale 27 grudnia 2017 roku NKREKP (regulator) zatwierdziła rozporządzenie, zgodnie z którym wprowadziła do niego zmiany nie odpowiadające trzeciemu pakietowi energetycznemu, które stawiały Naftohaz w niekorzystnej pozycji. Dokument miał wejść w życie 1 sierpnia 2018 roku, co miało być automatycznie datą przejścia od miesięcznego do dobowego bilansowania w sieciach. Naftohaz zignorował ten termin argumentując, że zmiany do Kodeksu zatwierdzone przez NKREKP łamią zasady europejskich kodeksów sieciowych. Innym powodem były opóźnienia Naftohazu w przygotowaniu platformy cyfrowej niezbędnej do funkcjonowania bilansowania dobowego. Na początku lipca Naftohaz zwrócił się do WE z prośbą o rozpoczęcie procedury mediacji (facilitation) w sporze z NKREKP dotyczącym Kodeksu GTS.

Kością niezgody jest funkcjonowanie w nowych „dobowych” warunkach tzw. specjalnych zobowiązań (PSO), czyli realizacji gazu dla wybranych kategorii konsumentów (gospodarstw domowych, przedsiębiorstw ciepłownictwa i 13 państwowych zakładów przemysłowych) po cenie socjalnej. Jest to schemat nie tylko antyrynkowy, ale także mało przejrzysty, który stwarza zarówno konsumentom, jak i przedsiębiorstwom dystrybucyjnym (obłhazom), a także samemu Naftohazowi możliwości do nadużyć.  

Postępy w wychodzeniu z impasu były w praktyce zablokowane przez poprzedni skład regulatora (niebezpodstawnie oskarżany o stronniczość i działania w interesach oligarchów). Sytuacja zmieniła się w maju, gdy zakończono pierwszy etap rotacji składu NKREKP (wymieniono pięciu z siedmiu członków, a proces wyłonienia dwóch pozostałych jest w toku), co wzmocniło niezależność tego organu. Pod koniec lipca nowy skład regulatora podjął decyzję o odwleczeniu daty przejścia na bilansowanie dobowe wraz z kontrowersyjnymi zmianami do Kodeksu z 1 sierpnia na 1 października 2018 roku. Jednocześnie nałożono karę finansową na Naftohaz za obstrukcję we wdrażaniu Kodeksu i zmian w bilansowaniu (w tym opieszałość w opracowaniu IT-platformy).

Istotniejszym jest to, że 1 sierpnia regulator opublikował projekt zmian do Kodeksu GTS, który w znacznej mierze wychodzi naprzeciw oczekiwaniom Naftohazu i usuwa gros niezgodności z zasadami trzeciego pakietu energetycznego, co otwiera drogę do startu dobowego bilansowania. Jednocześnie nie należy formułować zawyżonych oczekiwań wobec funkcjonowania bilansowania dobowego – ostatecznym rozwiązaniem problemów może być wyłącznie pełne urynkowienie relacji w „socjalnych” segmentach, ale na to nie ma realnych szans przez najbliższe co najmniej dwa–trzy lata. Wartość ostatnich zabiegów NKREKP i Naftohazu polega na zredukowaniu przestrzeni do nadużyć.

Równolegle mają miejsce inne zjawiska świadczące o zaostrzaniu się walki o kształt rynku gazowego Ukrainy. Pod koniec lipca w biurze władającej ponad 70% przedsiębiorstw dystrybucji (tzw. obłhazów) Regionalnej Kompanii Gazowej Dmytra Firtasza, który jest głównym beneficjentem nieprzejrzystości na rynku, doszło do przeszukiwań ze strony organów ochrony prawa. Ten epizod należy traktować nie tylko w kontekście gry o rynek gazu, ale także jako formę nacisku ze strony obozu prezydenta Poroszenki na oligarchę w kontekście kampanii wyborczej.

Ponadto pod koniec czerwca Komitet Antymonopolowy Ukrainy rozpoczął śledztwo w sprawie rzekomych nadużyć obłhazów przy realizacji rozporządzenia o PSO. Obiektem śledztwa mają być wysiłki obłhazów dotyczące montażu automatycznych pomiarów obiegu gazu w sieciach dystrybucyjnych, które ma stwarzać okazję do manipulacji ilością zużywanego gazu. Ponadto Komitet zwraca uwagę, że obłhazy zmuszają abonentów do wymiany wadliwych liczników na koszt własny, choć ustawa o rynku gazu ziemnego nakłada ten obowiązek na obłhazy.

Ważnym wątkiem jest także otoczka polityczna. Co najmniej od czasu werdyktu Trybunału Arbitrażowego dostrzegalne jest wzmocnienie komunikacji między Administracją Prezydenta i Naftohazem, co spółka zapewne wykorzysta w sporze z rządem. Ponadto zwraca uwagę, że część środowisk rządowych powoli przychyla się do stanowiska prezentowanego przez Naftohaz, a dotyczy to np. premiera Wołodymyra Hrojsmana. Równolegle zarysowuje się też odchodzenie w cień głównego oponenta spółki w szeregach rządowych i uważanego za reprezentanta interesów Firtasza – wicepremiera Wołodymyra Kistiona.  

Wątek związany z Kodeksem GTS i bilansowaniem dobowym jest kluczowy dla sukcesu unbundling. Uregulowanie sporu, czego symptomem jest projekt zmian do Kodeksu GTS opublikowany 1 sierpnia, świadczy o wyraźnym zazębianiu się reformy gazowej. Warunki konieczne jej sukcesu – konstruktywna współpraca i koordynacja głównych uczestników (rząd, regulator, Naftohaz) – wyglądają na bliskie do zmaterializowania. Decydującym impulsem w tym kontekście wydaje się być niedawne umocnienie niezależności NKREKP – wydarzenie ewidentnie niedoceniane.    

UE - sojusznik czy tylko pośrednik?

W miarę zaawansowania przemian ukraińscy eksperci coraz częściej podnoszą kwestię dalekosiężnych implikacji reformy gazowej dla rynku w tym kraju. Pozytywne następstwa liberalizacji rynku wewnętrznego są dobrze znane i nie ma sensu się nad nimi znowu pochylać. Jednak specyfika sektora gazowego nad Dnieprem – rozbudowany system gazociągów i rola tranzytowa – powoduje, że nie jest to jedyny skutek. Część reformy, zwłaszcza unbundling, ma bezpośredni wpływ na kształt przesyłu gazu przez terytorium Ukrainy – przede wszystkim zasady, zgodnie z jakimi się będzie odbywał po 2019 roku (czyli po zakończeniu kontraktu tranzytowego z Gazpromem), a także de facto na wolumeny przesyłanego surowca.

Ekspert Centrum Globalistyki Strategia XXI Ihor Stukałenko zwraca uwagę, że w ramach członkostwa we Wspólnocie Energetycznej, a także podpisując Umowę Stowarzyszeniową z UE, Kijów wziął na siebie szereg zobowiązań reformatorskich. Po dokończeniu reformy rynki gazowe UE i Ukrainy będą de facto jednolite – Ukraina stanie się pełnowartościową częścią wspólnego rynku gazowego UE z takimi samymi prawami i obowiązkami na nim jak państwa członkowskie. Dlatego interesy Ukrainy powinny być wzięte pod uwagę w planach i strategiach europejskich. Brukselę obliguje to do wypracowania stanowiska wobec przesyłu rosyjskiego gazu, które liczyłoby się z interesami Ukrainy. Co więcej, stanowisko to powinno być jasno zakomunikowane przez UE i wykorzystane w negocjacjach z Rosją. Kwestia ta jest jeszcze bardziej aktualna w kontekście prób wdrożenia projektów Nord Stream 2 i Turkish Stream, które mogą zmarginalizować ukraińską GTS i negatywnie wpłynąć na bezpieczeństwo dostaw gazu do UE.

1. Stukałenko przypomina, że Umowa Stowarzyszeniowa tworzy bazę dla współpracy ukraińsko-unijnej i nakłada na strony obowiązek respektowania wzajemnych interesów. Artykuł 274 Umowy zatytułowany „Współpraca w sferze wykorzystywania infrastruktury” głosi: Strony mają dokładać starań w celu sprzyjania w wykorzystywaniu infrastruktury przesyłowej i przechowalni gazu oraz, w razie potrzeby, przeprowadzić wzajemne konsultacje lub koordynować swoje działania dotyczące rozwoju infrastruktury. Strony mają współpracować w kwestiach związanych z handlem gazem ziemnym, stałym rozwojem i bezpieczeństwem przesyłu. W celu dalszej integracji rynków towarów energetycznych każda ze stron, powinna wziąć pod uwagę sieci energetyczne i możliwości drugiej strony podczas przygotowania dokumentów programowych dotyczących popytu i planów przesyłu, połączeń międzysystemowych, strategii energetycznych i planów rozwojowych infrastruktury.”

Takie brzmienie oznacza, że w ramach Umowy Stowarzyszeniowej nie tylko Ukraina wzięła na siebie konkretne zobowiązania. Obliguje to Brukselę do otwartego wsparcia Kijowa w batalii o przyszłość przesyłu gazu przez terytorium ukraińskie, w tym przeciwdziałania wobec projektów NS2 i TS. Tym bardziej, że od dawna wiadomo, iż sprawa optymalnego wykorzystania GTS jest jedną z naczelnych dla bezpieczeństwa Ukrainy, a także przyszłości rynku gazu w UE. Jednak obecne plany i strategie unijne, przede wszystkim ENTSO-G Ten Year Network Development Plan, nie biorą pod uwagę ukraińskiej GTS, a próby realizowania NS2 są kwintesencją faktu, że UE nie w pełni wywiązuje się ze zobowiązań wynikających z Umowy Stowarzyszeniowej. W tym zakresie Bruksela powinna sformułować stanowisko wspólne z Ukrainą, co byłoby jasnym sygnałem dla państw eksportujących gaz oraz europejskich kół biznesowych, że import gazu oraz jego przesył przez ukraińską GTS jest pożądany i traktowany w UE priorytetowo.

Niedawne konsultacje trójstronne w Berlinie potwierdziły, że przyszłe kontrakty regulujące przesył rosyjskiego gazu do krajów europejskich przez terytorium Ukrainy, będą napisane w oparciu o przepisy unijne. Dla Kijowa to dobra wiadomość, ale oprócz apelów o kontynuowanie reformy gazowej i rozwoju rynku wewnętrznego, elity w UE nie powinny zapominać o własnych zobowiązaniach dotyczących optymalnego wykorzystania ukraińskiej GTS i zasadzie solidarności europejskiej. Wydaje się, że w UE wciąż brakuje świadomości faktu, że Ukraina staje się ważną częścią europejskiego rynku gazu, a jego granice są szersze niż zewnętrzne granice UE i obejmują Ukrainę.  

Wnioski

1. Ostatnie tygodnie przyniosły wyraźne oznaki przyspieszenia reformy gazowej na Ukrainie. Wiele wskazuje na to, że w Kijowie uzyskano konsensus poszczególnych ośrodków, co do mapy drogowej unbundling. Aktualnym wyzwaniem jest to, w jaki sposób wyodrębnienie operatora skorelować z innymi procesami – negocjowaniem nowego kontraktu na przesył rosyjskiego gazu do krajów UE i wyborem partnera GTS.
2. Połączenie wymienionych elementów będzie wymagać szybkości we wdrożeniu pozostałych etapów reformy oraz wzmożenia komunikacji z partnerami w krajach zachodnich.    
3. Spośród pozostających do implementowania części reformy najtrudniejszym i kluczowym wydaje się być wprowadzenie zmian do Kodeksu GTS i przejście na dobowe bilansowanie sieci zamiast miesięcznego. Także na tym obszarze zanotowano postępy związane przede wszystkim z zakończeniem rotacji w regulatorze, który po zmianach kadrowych prezentuje nową jakość pracy rzutującą na poprawę współpracy z Naftohazem.
4. Zmiany wewnątrz regulatora są szerzej niedocenianym osiągnięciem Kijowa o fundamentalnym znaczeniu dla reformy gazowej, które poprawia wydolność instytucjonalną nad Dnieprem – tradycyjną bolączkę jakiejkolwiek reformy w tym kraju. Jest to też dobry prognostyk dla przyszłości przemian na innych rynkach energetycznych Ukrainy.    
5. W Kijowie coraz bardziej żywymi są oczekiwania na przekształcenie się UE z „pośrednika” w gazowych relacjach z Rosją – w „sojusznika” Ukrainy. Tymczasem Bruksela de facto ignoruje wzięte na siebie w ramach Umowy Stowarzyszeniowej zobowiązania, pozwalając realizować projekty gazociągów eksportowych FR. Jest to element osłabiający ukraiński wektor na reformy.