Pośpiech, opóźnienia i pominięte ostrzeżenia. NIK prześwietliła polski atom

Kontrola objęła okres od początku 2020 r. do końca września 2024 r., a więc przede wszystkim czas rządów PiS, ale to także pierwsze kilka miesięcy urzędowania gabinetu Donalda Tuska. Sprawdzono działania administracji odpowiedzialnej za energetykę jądrową, pełnomocnika rządu, Państwowej Agencji Atomistyki oraz spółki Polskie Elektrownie Jądrowe. Szczególną uwagę zwróciły okoliczności zawarcia umowy projektowej z amerykańskimi partnerami, gdyż według kontrolerów tempo negocjacji było związane z zamiarem podpisania kontraktu przed wyborami parlamentarnymi w październiku 2023 r.

Kontrakt przed wyborami

Umowę ESC, obejmującą usługi inżynieryjne i prace projektowe, podpisano 27 września 2023 r., niespełna trzy tygodnie przed głosowaniem. Nie był to jeszcze docelowy kontrakt EPC na projektowanie, dostawy i budowę elektrowni, ale dokument wyznaczający warunki ważnego etapu współpracy z Westinghouse i Bechtel.

Przygotowanie umowy i jej negocjacje zajęły około pięciu miesięcy, co zdaniem kontrolerów, biorąc pod uwagę skalę i złożoność kontraktu, nie pozwalało rzetelnie przeprowadzić całego procesu. Według ustaleń NIK pośpiech miał polityczne uzasadnienie, gdyż umowę chciano podpisać jeszcze przed wyborami parlamentarnymi 15 października 2023 r.

Presja czasu odbiła się również na udziale Prokuratorii Generalnej RP, odpowiedzialnej za ochronę praw i interesów państwa. Powołany w kwietniu 2023 r. zespół negocjacyjny korzystał ze wsparcia międzynarodowych kancelarii, natomiast do Prokuratorii o zaopiniowanie projektu zwrócono się dopiero 28 lipca. Jej prawnicy zgłosili najważniejsze zastrzeżenia podczas trzech sierpniowych warsztatów, jednak na dalszym etapie spółka przestała ich angażować, mimo że pytali o postęp negocjacji i deklarowali gotowość do kontynuowania prac. Na posiedzeniu rady nadzorczej 26 września wiceprezes PEJ argumentował, że aktywne włączenie Prokuratorii mogłoby opóźnić podpisanie umowy. Kontrakt zawarto następnego dnia, a państwowych prawników poinformowano o tym po fakcie. Zarząd, zabiegając o zgody korporacyjne, nie przedstawił przy tym rzetelnie ryzyk związanych z realizacją umowy, pomijając między innymi ich uwagi.

Kontrolerzy uznali, że warunki współpracy były korzystniejsze dla wykonawcy i w wielu aspektach niewystarczająco chroniły PEJ oraz Skarb Państwa. Zakwestionowali również ograniczenie ochrony praw spółki przez wyłączenie chroniących ją instytucji kodeksu cywilnego i zastąpienie ich zapisami kontraktowymi. Szczegóły klauzul oraz część skutków finansowych pozostają niejawne.

Odpowiedzialność przypisano także nadzorowi właścicielskiemu. Ówczesna pełnomocniczka rządu Anna Łukaszewska-Trzeciakowska nie wykorzystała dostępnych instrumentów, aby zapewnić należytą weryfikację kontraktu, chociaż mogła również samodzielnie wystąpić o opinię Prokuratorii.

Najpierw technologia, później pieniądze

Problemy zaczęły się jednak wcześniej. Przyjęty w październiku 2020 r. Program Polskiej Energetyki Jądrowej przewidywał budowę od 6 do 9 GWe mocy, lecz nie określał podstawowych zadań inwestora i pełnomocnika sprawującego nad nim nadzór. Nie zapewniono też jego spójności z przyjętą cztery miesiące później Polityką energetyczną Polski do 2040 r., która zakładała przygotowanie modelu finansowo-biznesowego w 2021 r., przed wyborem technologii i generalnego wykonawcy. To oznacza, że kolejność odwrócono, a gdy rząd w listopadzie 2022 r. zdecydował o amerykańskiej technologii, model przewidziany w strategii nie był gotowy. Nie uzgodniono również kapitałowego udziału dostawcy, choć program zakładał powiązanie z nim przyszłego współinwestora strategicznego.

Wybór partnera uzasadniano względami politycznymi, gospodarczymi i bezpieczeństwem państwa. NIK podkreśla, że kontrola nie przesądza, że technologia AP1000 była niewłaściwa, ale wskazuje, że strategiczny charakter decyzji nie zwalniał z dbałości o warunki finansowe i ochronę publicznych pieniędzy.

Dokumentację pozwalającą rozpocząć dialog o pomocy publicznej PEJ przekazała w sierpniu 2023 r., natomiast formalny wniosek trafił do Komisji Europejskiej we wrześniu 2024 r., 22 miesiące po wyborze technologii. W grudniu Komisja rozpoczęła szczegółowe postępowanie, badając min. proporcjonalność wsparcia oraz proponowany okres obowiązywania kontraktu różnicowego. Od jej decyzji zależało dokapitalizowanie spółki, a ponadto była ona kluczowa dla pozyskania kredytów i zawarcia EPC. PEJ prowadziła rozmowy z instytucjami finansowymi, w tym amerykańskim Exim Bank, ale deklaracje zainteresowania nie stanowiły jeszcze zamkniętego finansowania budowy. Oszczędności, przesuwanie wydatków i finansowanie pomostowe mogły zapewnić jedynie rozwiązania przejściowe.

Terminy bez wystarczającego oparcia

Kolejne zależności nie znajdowały dostatecznego odzwierciedlenia w harmonogramach. Dokument przekazany pełnomocnikowi w lipcu 2023 r. uznano za nierzetelny, gdyż już w chwili jego przedstawienia prawdopodobieństwo dotrzymania zapisanych terminów budziło zastrzeżenia. Konkretne wartości zostały utajnione.

Nie dotrzymano terminu podpisania EPC, przewidzianego na 2022 r., natomiast decyzje środowiskową i lokalizacyjną uzyskano dopiero jesienią 2023 r. Część opóźnień wynikała także z czynników niezależnych od spółki, w tym procedur i uwarunkowań zewnętrznych, jednak kolejne plany nie dawały wystarczająco wiarygodnej podstawy do utrzymywania pierwotnych dat.

Zastrzeżenia objęły również 2024 r. Maciej Bando zatwierdził wówczas harmonogram niespójny z dokumentami rządowymi, które nadal przewidywały uruchomienie pierwszego bloku w 2033 r. W dokumentacji pojawiały się już późniejsze terminy, w tym rozpoczęcie eksploatacji komercyjnej w 2036 r.

Więcej pracowników - brak kompetencji

PEJ miała prowadzić największą inwestycję energetyczną w kraju, choć według kontroli nie była do tego przygotowana kadrowo i organizacyjnie. Zatrudnienie wzrosło ze 118 osób na koniec 2019 r. do 430 w połowie 2024 r., ale rozbudowie zespołu nie towarzyszyła przyjęta strategia wiążąca kompetencje i liczbę pracowników z etapami projektu. Nie opracowano planu szkoleń na drugą połowę 2022 r., a planu na 2023 r. nie zatwierdził zarząd. W latach 2020–2023 wykorzystanie budżetów szkoleniowych nie przekraczało 47 proc. Spółka miała również problemy z przekazywaniem wiedzy o wcześniejszych pracach i zamówionych ekspertyzach, a jednocześnie w znacznym zakresie korzystała z outsourcingu.

Na 71 umów o doradztwo prawne wydano ponad 25 mln zł, jednak tej kwoty nie można utożsamiać ze stratą. Zastrzeżenia kontrolerów dotyczyły sposobu zawierania i rozliczania umów, nieuwzględniania uwag Prokuratorii oraz niewystarczającego dokumentowania wykonanych usług. W jednym z przypadków wydatki uznano za niegospodarne, gdyż spółka nie potrafiła udokumentować opłaconych prac, ale ich wartość została utajniona.

PEJ odpowiada na ustalenia kontroli

W odpowiedzi na wyniki kontroli PEJ poinformowały, że część rekomendacji została już wdrożona w bieżącej działalności, a spółka opracowuje strategię zarządzania zasobami ludzkimi. Podkreśliła również, że od sierpnia 2024 r. ściśle współpracuje z Prokuratorią Generalną RP w celu zabezpieczenia interesów projektu oraz Skarbu Państwa.

PEJ zaznaczyły, że nie zmaterializowało się jedno z kluczowych ryzyk wskazanych przez kontrolerów, czyli nieuzyskanie w zakładanym terminie decyzji Komisji Europejskiej dotyczącej pomocy publicznej. Spółka wskazała tym samym, że zagrożenie, które mogło wpłynąć na harmonogram i finansowanie inwestycji, nie przełożyło się na przewidywany przez kontrolę problem.

Odnosząc się do kwestii kompetencji, inwestor powołał się na współpracę z konsorcjum Westinghouse i Bechtel, którego firmy uczestniczyły w realizacji projektu Vogtle w Stanach Zjednoczonych i mają doświadczenie w dużych przedsięwzięciach infrastrukturalnych. Zapewnił również, że korzysta ze wsparcia doradców zaangażowanych wcześniej w projekty jądrowe na świecie oraz wdraża rozwiązania wynikające z doświadczeń zdobytych na wcześniejszych etapach polskiej inwestycji.