Cena umowna czy maksymalna? Nowy spór o podstawę rozliczeń

Kryzys energetyczny z 2022 r.

Jednym ze środków mających zapobiec gwałtownym wzrostom cen energii elektrycznej, które wystąpiły na rynku w 2022 r., jest ustawa z dnia 27 października 2022 r. o środkach nadzwyczajnych mających na celu ograniczenie wysokości cen energii elektrycznej oraz wsparciu niektórych odbiorców w latach 2023–2025, potocznie zwana ustawą o cenach maksymalnych. Zakładała ona między innymi wprowadzenie mechanizmu ograniczającego nadmierne przychody przedsiębiorstw energetycznych sprzedających energię elektryczną, co miało wpłynąć na obniżenie cen tej energii. W tym celu ustawa nałożyła na wytwórców energii elektrycznej oraz spółki obrotu (sprzedawców energii elektrycznej) obowiązek wpłaty tzw. odpisu na Fundusz na rachunek Zarządcy Rozliczeń S.A. Potwierdzeniem wywiązania się z tego obowiązku jest sprawozdanie potwierdzające dokonanie odpisu na Fundusz, które składane jest do Zarządcy przy użyciu formularza udostępnionego na stronie internetowej administrowanej przez Zarządcę. Zarządca weryfikuje je pod względem kompletności przekazanych danych i prawidłowości dokonanych obliczeń.

Z uwagi na przyznane Zarządcy ustawowe kompetencje, podmiot ten publikował na swojej stronie internetowej informację oraz instrukcję dotyczące sposobu wypełniania udostępnionych formularzy. Publikowane przez Zarządcę odpowiedzi na wybrane pytania w formie FAQ miały służyć rozwianiu wątpliwości interpretacyjnych i ułatwić uczestnikom rynku energetycznego wykonywanie ustawy o cenach maksymalnych.

Rok po opublikowaniu ustawy o cenach maksymalnych, w dniu 27 października 2023 r., na stronie internetowej URE opublikowany został komunikat Prezesa URE pt. „Wyjaśnienia dotyczące sposobu weryfikacji przez Prezesa URE sprawozdań z dokonywania odpisu na Fundusz Wypłaty Różnicy Ceny”. Wydane wyjaśnienia stanowią interpretację Prezesa URE dotyczącą stosowania przepisów ustawy o cenach maksymalnych, która częściowo nie odpowiada dotychczasowymi instrukcjom i komunikatom Zarządcy, jak również praktyce wypracowanej przez uczestników rynku.

Wyjaśnienie Prezesa URE

Według informacji podanej przez Prezesa URE, wyjaśnienia powstały w odpowiedzi na najczęściej pojawiające się pytania i wątpliwości podmiotów zobowiązanych do dokonywania odpisu na Fundusz. Mają one na celu umożliwienie podmiotom, które podlegają obowiązkowi „odpisowemu”, tj. wytwórcom i sprzedawcom energii oraz przedsiębiorstwom wydobywającym gaz ziemny, skorygowania ewentualnych błędów w sprawozdaniach”, co ma pozwolić przedsiębiorcom uniknąć ewentualnych kar. Należy zauważyć, że zgodnie z ustawą o cenach maksymalnych, podmiot obowiązany do dokonania odpisu na Fundusz, może dokonać korekty tego odpisu bez ponoszenia żadnych sankcji, ale jedynie do momentu przeprowadzenia kontroli przez Prezesa URE.

Wyjaśnienia zawierają interpretację przepisów ustawy o cenach maksymalnych, dokonaną przez Prezesa URE, dotyczącą między innymi sposobu obliczania odpisu na Fundusz przez przedsiębiorstwa energetyczne w grudniu 2022 r. oraz w 2023 r.

Przyjęta w tym zakresie wykładnia Prezesa URE wzbudza poważne wątpliwości. Zgodnie z wyjaśnieniami:„Średnioważona cena rynkowa sprzedaży energii elektrycznej powinna być wyznaczona w oparciu o cenę z umowy sprzedaży lub z zatwierdzonej taryfy co do cen i stawek dotyczących roku 2023 (wynikających z kosztów uzasadnionych na 2023). Nie jest to cena maksymalna stosowana do rozliczeń z odbiorcą uprawnionym”. Oznacza to, że według Prezesa URE przy obliczaniu wysokości odpisu na Fundusz należało brać pod uwagę cenę energii elektrycznej ustaloną w umowie sprzedaży energii elektrycznej, jaka łączyła odbiorcę uprawnionego oraz podmiot obowiązany do dokonania odpisu, a nie cenę maksymalną, po której w rzeczywistości podmiot obowiązany (wytwórca lub spółka obrotu) sprzedał energię elektryczną. Według Prezesa URE cena wynikająca z umowy powinna być uwzględniana bez względu na to, czy faktycznie była stosowana w rozliczeniach z danym odbiorcą. Należy zauważyć, że w większości przypadków cena wynikająca z umowy nie stanowiła podstawy do takich rozliczeń, ponieważ stosowano cenę maksymalna wynikającą z ustawy.

Konsekwencją przyjęcia powyższej wykładni jest powstanie obowiązku wniesienia dopłaty odpisu na Fundusz, w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy ceną wynikającą z umowy sprzedaży energii elektrycznej (zawartej z odbiorcą tej energii) a ceną maksymalną. Wynika to z zależności pomiędzy ceną energii elektrycznej sprzedawanej do odbiorców uprawnionych a wysokością odpisu na Fundusz. Zwiększenie tej ceny powoduje zwiększenie kwoty stanowiącej odpis na Fundusz. Przyjęcie przedstawionej w wyjaśnieniach interpretacji nakłada więc na wskazane w ustawie podmioty obowiązek wniesienia „brakującej” kwoty.

Rozwiązanie to budzi kontrowersje, ponieważ nakłada na wytwórców oraz spółki obrotu obowiązek przekazania na Fundusz odpisu od kwot, które nigdy nie stanowiły ich przychodu. Sankcjonuje ono, bez wyraźnej podstawy prawnej, podmioty które nie dostosowały swoich umów pod kątem redakcyjnym do zmian wynikających z ustawy i skutkuje niewspółmierną konsekwencją w postaci konieczności zapłacenia odpisu od kwot, które nigdy nie stały się przychodem danego przedsiębiorstwa.

Sprzeczność wyjaśnień z dotychczasową wykładnią Zarządcy Rozliczeń

Stanowisko Prezesa URE stoi w sprzeczności z dotychczasową wykładnią prezentowaną przez Zarządcę Rozliczeń. Prezes URE przypominając o obowiązkach wynikających z ustawy o cenach maksymalnych odsyłał w zakresie uzyskania większej liczby informacji do strony internetowej Zarządcy. Zarządca publikował na niej wyjaśnienia oraz odpowiedzi na liczne pytania w formie FAQ, które rynek uznał za wiążącą wykładnię.

Jedno z opublikowanych pytań dotyczyło kwestii sposobu wyliczenia odpisu na Fundusz. Jego autor zapytał: Czy jeżeli w umowie sprzedaży cena energii jest wyższa niż cena maksymalna, to we wzorze do wyliczenia odpisu stosujemy cenę maksymalną? (…)”

Zarządca odpowiedział: „Tak, w opisanej sytuacji we wzorze do wyliczenia odpisu stosujemy cenę maksymalną.”

Zarządca jednoznacznie wypowiedział się na temat sposobu rozumienia pojęcia średnioważonej ceny rynkowej. Wykładnia, którą po roku od wejścia w życie ustawy o cenach maksymalnych przedstawił Prezes URE, zaprzecza wyjaśnieniom udzielonym przez Zarządcę.

Działalność quasi-prawotwórcza organów administracji

Wydawanie przez organy administracyjne objaśnień dotyczących stosowania przepisów prawa jest powszechna praktyką. Ich celem jest wyjaśnianie istniejących wątpliwości oraz eliminacja potencjalnych negatywnych konsekwencji wynikających z błędnego zrozumienia przepisów. Powinny być zgodne z obowiązującym prawem oraz z dominującymi poglądami przedstawionymi w orzecznictwie oraz doktrynie. Powinny być również spójne i jednolite z wcześniejszymi objaśnieniami, o ile zostały wydane. W przypadku, gdy dane objaśnienia dążą do zmiany dotychczasowego kierunku interpretacyjnego, konieczne jest wskazanie przyczyny takiej zmiany oraz jej odpowiednie uargumentowanie. Co więcej, objaśnienia powinny być również praktyczne oraz niewprowadzające w błąd. Wydawanie objaśnień przez organy administracji należy oceniać co do zasady pozytywnie, o ile objaśnienia te nie wykraczają poza wskazane ramy i cechują się precyzyjnością oraz jednoznacznością.

Za niepożądane w omawianym zakresie należy uznać zastępowanie przez objaśnienia przepisów prawa, co w rzeczywistości prowadzi do działalności quasi-prawotwórczej. Ma to miejsce w sytuacji, gdy objaśnienia nie dążą do doprecyzowania wskazanego zagadnienia, a nadają mu zupełnie nowe znaczenie, lub gdy kierunek działania wynikający z objaśnień nie jest uzasadniony brzmieniem przepisów prawa. Prowadzi to bowiem do naruszenia jednej z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawa, jaką jest trójpodział władzy. Organ, który powinien stosować prawo, zaczyna je tworzyć, a więc wchodzi w domenę władzy ustawodawczej, która jest zastrzeżona dla Sejmu i Senatu.

Dokonywanie quasi-prawotwórczej działalności nie jest korzystne na uczestników rynku, zwłaszcza gdy jej celem jest uzupełniania luk prawnych niezauważonych przez ustawodawcę na etapie tworzenia przepisów. Po pierwsze, takie objaśnienia nie mają mocy wiążącej, co oznacza, że mogą zostać zmienione zarówno przez organ, który je wydał, jak i przez sąd w ramach prawomocnego orzeczenia. Po drugie, mogą powodować odmienne skutki niż zostało to zamierzone. Zamiast wyjaśniać rozbieżności oraz dążyć do zwiększenia jednolitości prawa, objaśnienia mające quasi-prawotwórczy charakter mogą powodować zacieranie przejrzystości przepisów oraz powstawanie jeszcze większej ilości wątpliwości. Umieszczanie norm prawnych w objaśnieniach, a nie przepisach powszechnie obowiązujących, powoduje również zwiększenie niepewności uczestników rynku w zakresie prawa. Ponadto taka praktyka prowadzi do utrudnia dochodzenia swoich praw przez takiego uczestnika, co wynika z faktu, że objaśnienia nie stanowią podstawy prawnej do nabywania praw. Uzupełnianie luk prawnych powinno odbywać się wyłącznie w drodze procesu legislacyjnego.

Wydawanie przez organy administracyjne objaśnień dotyczących stosowania przepisów prawa powinno być dokonywane ze szczególną uważnością. Objaśnienia te nie powinny zastępować przepisów powszechnie obowiązujących i nie mogą uzupełniać luk w tych przepisach. W tym kontekście należy odnieść się krytycznie do wyjaśnień Prezesa URE z 27 października 2023 r. Dokonana w nich interpretacja sposobu wykonania obowiązku odpisu na Fundusz wynikającego z ustawy o cenach maksymalnych wykracza poza zakres wykładni niejasnych przepisów. Wyjaśnienia nakładają na przedsiębiorstwa energetyczne obowiązek, którego treść nie wynika wprost z ustawy, co należy ocenić jednoznacznie krytycznie.

Kancelaria Elżanowski & Partnerzy