Nowe sankcje na Rosję - z dużej chmury mały deszcz? [ANALIZA]

Dziurawe i wybiórcze sankcje Zachodu

Jak dotąd sankcje Zachodu nie były na tyle dotkliwe dla stabilności gospodarki rosyjskiej, by wpłynąć na zmianę agresywnych poczynań Kremla na Ukrainie, jest to raczej cios w ambitne plany rozwojowe, a nie stabilne funkcjonowanie sektora. Z uwagi na zacofanie technologiczne sankcje ograniczają możliwości rosyjskich kompanii w zakresie głębokiej eksploracji złóż gazu i ropy naftowej, zwłaszcza na szelfach. Zarówno w energetyce, jak i innych sferach mnożą się przykłady zastosowania restrykcji w różnorodny sposób, co dowodzi sporej dowolności i wybiórczości w egzekwowaniu sankcji.

Pierwszy przykład pokazuje stosunkową skuteczność restrykcji. W lipcu 2017 roku Departament Skarbu USA nałożył na koncern Exxon Mobil karę 2 mln. dol. za podpisanie jeszcze wiosną 2014 roku aż ośmiu porozumień z objętą sankcjami Rosnieftią co do projektów „Dalekowschodni LPG” i „Sachalin-1”. Ponadto, wbrew sankcjom wiosną 2014 roku koncerny współpracowały przy pracach poszukiwawczych na platformie „Uniwersytecka-1” na polu WPNZ na Morzu Karskim (największym rosyjskim projekcie w Arktyce) w rezultacie czego otwarte zostało duże złoże „Pobieda”. Jednak w 2015 roku EM zaprzestał udziału w dalszych pracach na tych polach w związku z sankcjami wobec Rosniefti, co zamroziło projekt. Sankcje przekreśliły także ambitne plany Gazpromu zwiększenia wydobycia gazu, ale nie zachwiały równowagą monopolisty w jego bieżącym funkcjonowaniu.

Kolejny casus demonstruje brak woli politycznej do egzekwowania sankcji, choć z prawnego punktu widzenia nie jest nadużyciem. Chodzi o epopeję z gazociągiem OPAL, w tym jeden z jej ostatnich akordów – decyzje sądów w Dusseldorfie i Sądu UE, co do ponownego pozwolenia na maksymalne wykorzystywanie gazociągu OPAL. Choć prawne uzasadnienie dla takich kroków nie wygląda nagannie, to pokazuje brak determinacji Zachodu w egzekwowaniu sankcji i niegotowość do rezygnacji z potencjalnych zysków wynikających ze współpracy z otwarcie łamiącą ład międzynarodowy Rosją. Sztandarową jest sprawa turbin Siemens, ale o tym osobno w dalszej części opracowania.

Na przeciwległym biegunie jest głośna sprawa francusko-rosyjskiego kontraktu na Mistrale. Mimo, że formalnie Paryż miał prawo dostarczyć Rosji okręty desantowe Mistral, to pod wpływem nacisków wspólnoty międzynarodowej i mediów zrezygnował z tej transakcji. Jednocześnie nie da się wykluczyć, że sprzedaż Mistrali Egiptowi może nie być ostateczną. Ewentualne odsprzedanie okrętów Rosji byłoby ważnym sukcesem dyplomatycznym i propagandowym Kremla.

Mniej znaną jest kwestia kontynuowania handlu z FR ze strony Węgier, które mimo sankcji wcielają w życie współpracę wojskowo-techniczną z Moskwą. Chodzi o usługi modernizacji na terytorium Federacji Rosyjskiej czterech węgierskich śmigłowców Mi-17. W maju tego roku śmigłowce powróciły z Rosji, a Budapeszt nie poprzestał na tym epizodzie współpracy wojskowo-technicznej z objętą sankcjami FR. Już w czerwcu ogłosił przetarg na modernizację  sześciu Mi-24P i sześciu Mi-24W. Według ekspertów warunki przetargu są rozpisane w ten sposób, że zdecydowanym faworytem do zwycięstwa jest kompania „Wiertolioty Rossiji”. Casus ten pokazuje łamanie przez Budapeszt sankcji, co nie wiąże się z żadnymi konsekwencjami.   

Podobnym do sprawy gazociągu OPAL jest przykład włosko-rosyjskiej współpracy wojskowej. W zeszłym roku Włochy dostarczyły do Rosji wielozadaniowe pojazdy opancerzone Iveco LMV – dokładniej ich wspólnej rosyjsko-włoskiej modyfikacji w postaci maszyny „Ryś”. Maszyny znalazły potem zastosowanie w Syrii, gdzie były oficjalnie testowane, ale Rzym nie zareagował na ten fakt. Choć dostawy te formalnie nie naruszały sankcji, bo kontrakty zostały zawarte przed ich wprowadzeniem, to dobitnie demonstrują niechęć niektórych państw Zachodu do rezygnacji z pogłębiania współpracy z Moskwą mimo jej agresywnej polityki. 

Jeszcze dobitniejszy jest przykład dostarczenia do Rosji przez francuską kompanię ECA Group bezzałogowych systemów przeciwminowych opartych o bezzałogowe łodzie nawodne INSPECTOR Mk2 i podwodne aparaty bojowe Seascan Mk 2. Tak nowoczesny sprzęt  wykorzystuje Rosyjska Flota. Co więcej, przedstawiciele francuskiego koncernu zapowiadają masową produkcję wojskowo-morskich dronów w Rosji.

Ogółem dotychczasowy bilans sankcji Zachodu wobec Rosji, w tym w energetyce, nie jest jednoznaczny.Po pierwsze, można mówić o ich wybiórczym i dowolnym stosowaniu w zależności od bieżących interesów zainteresowanych stron.Nie brakuje diametralnie różnych przykładów: „żarliwości” w ich egzekwowaniu z jednej strony oraz uporczywych prób znalezienia przyczyn do ich zaniechania z drugiej. Po drugie, dotychczasowe sankcje wobec Rosji w energetyce (i nie tylko w tej sferze) są dotkliwe dla realizacji ambitnych planów rozwojowych Moskwy, ale tylko nieznacznie odbijają się na osiąganiu bieżących celów rosyjskich gigantów energetycznych. Tym samym podatność Kremla na ustępstwa w związku z sankcjami była dotąd nikła. Czy to się zatem zmieniło wraz z przyjęciem nowej ustawy sankcyjnej przez USA?    

Zastrzyk nadziei w walce z Nord Stream–2

Zgodnie z dokumentem prezydent został zobowiązany do nałożenia kar na firmy zagraniczne (nie tylko amerykańskie) za udział w nowych projektach naftowych, w których uczestniczy jedna z pięciu największych wydobywczych firm rosyjskich – pod warunkiem jednak, że jej udziały przekraczają 33%. Od teraz dotyczy to nie tylko projektów na terytorium FR, ale także poza jej granicami. Zredukowano także okres dostępności amerykańskich środków kredytowych dla inwestorów sektora energetycznego z Rosji do 60 dni (z dotychczasowych 90). Ponadto prezydent został ograniczony w zakresie samodzielnego (bez zgody Kongresu) uchylenia poprzednich sankcji, czego wcześniej nie można było wykluczyć. Teraz taki scenariusz wydaje się mało realny. Choć decyzje te nie mają bezpośredniego przełożenia na sytuację sektora energetycznego Ukrainy, to osłabienie możliwości finansowych Rosji pośrednio ostudzi agresywne plany Moskwy nad Dnieprem. Ważnym elementem jest sam fakt wzmocnienia sankcji. Dla potencjalnych inwestorów to sygnał o długotrwałości nacisków sankcyjnych na Rosję i zwiększeniu ryzyka dla udziału w potencjalnych projektach w tym kraju lub z koncernami z FR.

„Nowe” sankcje USA wobec Rosji, w części dedykowanej sektorowi energetycznemu, nad Dnieprem przyjęto z entuzjazmem. Natychmiast rozpoczęto dyskusje o rychłej blokadzie Nord Stream-2 (NS–2) , czyli głównego energetycznego projektu międzynarodowego uderzającego w interesy Kijowa. Podstawą do takich sądów było zwłaszcza zaostrzenie restrykcji wobec firm zagranicznych, które inwestują w rosyjskie projekty rurociągów eksportowych, w tym wymienionego z nazwy w dokumencie gazociągu NS-2.

Należy jednak z całą stanowczością wyodrębnić kilka aspektów. Po pierwsze, ważnym i bezsprzecznie pozytywnym sygnałem dla Kijowa wypływającym z nowej ustawy sankcyjnej jest jasna deklaracja polityczna Waszyngtonu o próbach torpedowania projektu NS-2 w przyszłości, o czym wspomina dokument. Otwiera to nowe możliwości do zabiegów dyplomatycznych i informacyjnych dla Kijowa oraz jego sprzymierzeńców. Zwłaszcza, że batalia o przyszłość NS–2 w UE dopiero wchodzi w decydującą fazę, czego przejawem było rozpoczęcie konsultacji w sprawie mandatu dla KE na negocjacje z Gazpromem w sprawie kontrowersyjnego rurociągu. Na razie prace te zakończyły się fiaskiem.

Po drugie, ustawa kodyfikuje i porządkuje rodzaje sankcji wobec Rosji, z których część ma charakter obowiązkowy, część obligatoryjny z możliwością odstąpienia, a część fakultatywny.W przypadku zaistnienia przesłanek do zastosowania „nowych” sankcji wobec projektów rurociągów eksportowych FR, władze USA nie mają „obowiązku”, a „prawo” do ich wyegzekwowania. Powoduje to, że nadal kluczowym aspektem decydującym o skuteczności sankcji będzie istnienie do tego woli politycznej. Po trzecie, sankcje wobec projektów rurociągów eksportowych mają być uzgadniane z sojusznikami USA, co także studzi optymizm zwolenników ostrych restrykcji wobec Moskwy. Zdecydowana reakcja szefów dyplomacji Austrii i Niemiec oraz wzmożenie wysiłków lobbystycznych zainteresowanych w projekt NS-2 koncernów, jest wystarczająco mocnym argumentem osłabiającym możliwość praktycznego zastosowania sankcji.   

Po czwarte, mimo tego sam fakt wejścia w życie ustawy sankcyjnej podnosi ryzyko dla przyszłości projektów w Rosji bądź z kompaniami z tego kraju, co będzie sprzyjać wzrostowi sceptycyzmu wokół nich. A to automatycznie zwiększa ich koszty – teraz każdy z uczestników dodatkowo pomyśli, zanim zaryzykuje udział w projekcie. Niemal natychmiast po przegłosowaniu ustawy w Kongresie, ale jeszcze przed podpisaniem jej przez prezydenta, przedstawiciel Engie zakomunikował, że koncern rozważa zaprzestanie finansowania NS-2, aby uniknąć restrykcji. Jest wysoce prawdopodobne, że sankcje spowodują co najmniej dodatkowe opóźnienie w realizacji projektu NS-2, a także Turkish Stream. Przekreśli to szanse dla Gazpromu na występowanie z pozycji siły w negocjacjach z Kijowem w sprawie nowego kontraktu tranzytowego, którego termin upływa 31 grudnia 2019 roku. Dla Ukrainy to szansa na wynegocjowanie lepszych warunków.    

Po piąte,sankcje Waszyngtonu stwarzają dopiero szanse na poważniejsze niż dotychczas oddziaływanie na Rosję. Ich praktyczne egzekwowanie i tak potrzebuje woli politycznej, a także odpowiedniego klimatu informacyjnego jako formy nacisku bądź motywacji do podejmowania decyzji politycznych. Prawdziwa gra o to czy sankcje będą skutecznym instrumentem nacisku na Rosję, czy nie, dopiero się zaczyna i jej ważnym aspektem będą zmagania dyplomacji oraz wojna informacyjna.  

Po szóste, ustawa sankcyjna odrębnie traktuje także kwestię niezależności energetycznej Ukrainy, deklarując poparcie dla wysiłków Kijowa w tym zakresie. Dokument wspomina o konieczności wspierania Ukrainy w procesie redukcji importu surowców energetycznych z Rosji, zwiększenia rodzimej produkcji surowców, a także poprawy poziomu efektywności energetycznej. To samo ma dotyczyć liberalizacji rynków energetycznych, w tym wzmocnienia roli regulatora. Faktyczne przywiązanie sankcji wobec Rosji do reform nad Dnieprem w jednym dokumencie jest dla Kijowa jasnym sygnałem, że Ukraina ma do odegrania w tej rozgrywce swoją ważną rolę, jaką są skuteczne wysiłki reformatorskie. W tej sytuacji Kijów nie może sobie pozwolić na wyhamowanie, czy tym bardziej fiasko reform energetyki.

Sztandarowy casus Siemens

Jeszcze jednym energetycznym polem, na którym rozgrywany jest spektakl zachodnich sankcji bezpośrednio związany z Ukrainą, jest kwestia turbin niemieckiej firmy Siemens, dostarczonych niedawno nielegalnie na okupowany Krym, choć początkowo planowane było zamontowanie ich w elektrowniach w Tamaniu.

Reakcja Siemensa na skandal wygląda zastanawiająco, zwłaszcza na tle wyjątkowo niezgrabnej i wyzywającej postawy Rosji. Najpierw Rosjanie długo zaprzeczali, by taka dostawa miała miejsce, a z ust przedstawicieli establishmentu i biznesu padały wzajemnie się wykluczające oświadczenia. Pod koniec lipca rosyjski Technokomeksport zakomunikował, że rzeczywiście turbiny trafiły na Krym, ale po uprzedniej modernizacji. Cały obrazek wygląda na próbę sprawdzenia, jak daleko Kreml może sobie pozwolić w bizantyjskim stylu prowadzenia biznesu i polityki wobec Zachodu oraz ignorowaniu sankcji.

Wszystko to jest opatrzone wysoką aktywnością Siemensa w przestrzeni informacyjnej – przedstawiciele kompanii wychodzą często do mediów i prezentują press-release, w których wyrażają oburzenie w związku z takim obrotem sprawy czy też informują o stratach finansowych. Takie elementy budzą podejrzenia o rozgrywany spektakl przez rosyjską i niemiecką firmę. Firma „na pewien czas” wstrzymała współpracę z Rosjanami i złożyła nawet pozew sądowy, ale uczyniła to przed sądem w Moskwie mimo istniejących możliwości w Europie.

Raczej należy wykluczyć wersję o „naiwności” lub „niedbałości” Siemensa – firma z prawie 170-letnią historią i nienaganną reputacją takich błędów nie popełnia. O tym, że projekt elektrowni w Tamaniu, do której oficjalnie miały być dostarczone turbiny, jest wirtualny Siemens musiał wiedzieć. Tym bardziej, że problem nie pojawił się w ostatnim czasie – rosyjska prasa informowała o tym w połowie 2015 roku, a ukraińscy eksperci i dziennikarze śledczy bili na alarm regularnie niemal przez dwa lata, ale tamte zastrzeżenia nie spotkały się z reakcją Siemensa. Rosyjski specjalista ds. energetyki Michaił Krutichin dopuszcza istnienie nieformalnych i szerszych porozumień między Kremlem i Siemensem, które mogą polegać na przyszłym udziale niemieckiej firmy w realizacji NS-2 lub Turkish Stream. W zamian za stosunkowo miękką reakcję na skandal, Siemens może dostać zamówienie na dostarczenie agregatów do stacji kompresorowych gazociągu. Tym bardziej, że sam kontrakt na dostawę turbin nie jest dla niemieckiego potentata aż tak atrakcyjny finansowo, by ryzykować utratę wizerunku. Wreszcie na ocenę poczynań niemieckiej kompanii powinny mieć wpływ wcześniejsze wypowiedzi publiczne jej kierownictwa, które jeszcze w 2015 roku nawoływało do zaniechania sankcji wobec FR.   

Niezwykle istotnym niuansem dla całej sytuacji jest fakt, że Siemens będzie miał techniczną możliwość zdalnej korekcji pracy elektrowni, które spowodują ich niestabilne funkcjonowanie. Dotyczy to zresztą nie tylko budowanych elektrowni na Krymie, ale także obiektów energetyki w Rosji, a w wybudowanych w ostatnim dziesięcioleciu elektrowniach w tym kraju, technologie Siemens odpowiadają za produkcję około 60% mocy. Moskwa jest w pewnym sensie uzależniona od Siemensa w zakresie obsługi i serwisowania turbin oraz innych elementów infrastruktury energetycznej. Oznacza to, że niemiecka firma ma bardzo solidny instrument wpływu na Kreml, ale najwyraźniej nie chce go wykorzystywać. Po takim skandalu najlogiczniejszym krokiem miałoby być natychmiastowe odwołanie licencji dla rosyjskiego kontrahenta, ale tego niemiecka kompania nie robi.

Jest również wysoce prawdopodobnym, że przedstawiciele Siemens znacząco aktywowali się publicznie w tej sprawie wyłącznie z uwagi na bojaźń przed restrykcjami ze stronu Waszyngtonu. Zwłaszcza, że ostatnie stadium skandalu z turbinami zbiegło się w czasie z końcową fazą przygotowań ustawy sankcyjnej. To jeszcze jedna przesłanka potwierdzająca tezę, że szansę na zaprzestanie rosyjsko-europejskiego flirtu będą zachowane tylko w przypadku realnego egzekwowania sankcji. A to z kolei będzie możliwe po wykreowaniu odpowiedniego klimatu informacyjnego i nacisków dyplomatycznych.     

Co dalej z sankcjami?

Jeszcze w 2015 roku eksperci Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych zwracali uwagę, że należy rozpatrywać trzy warianty reakcji Kremla na zachodnie restrykcje: zwrot w kierunku Chin, budowa tzw. oblężonej twierdzy i pozorna poprawa relacji z Zachodem. Dziś można konstatować, że Rosja próbuje na przemian realizować wszystkie te trzy koncepcje w zależności od bieżącego rozwoju sytuacji. FR liczy na wzrost sytuacji konfliktowych między Kongresem i prezydentem, rozluźnienie więzi transatlantyckich oraz eskalację wewnętrznych sprzeczności w UE. Wątpliwe, by któryś z tych celów Moskwa osiągnęła w zadowalającym zakresie.

Dotychczasowe sankcje miały wybiórczy i dowolny charakter, co znacząco redukowało ich skuteczność. Nowa ustawa sankcyjna choć zwiększa ryzyko restrykcji, nie oznacza przełomu w naciskach na Kreml, a jedynie otwiera dodatkowe możliwości na przełom. Dotyczy to zwłaszcza głównych dla Ukrainy energetycznych zagadnień: NS–2 i turbin Siemensa. Przy czym choćby połowiczny sukces któregoś z tych projektów będzie dowodem na dalszą fasadowość sankcji.

Gra wokół sankcji wchodzi w decydującą fazę i nadal będzie polegała na walce o zakres ich egzekwowania. Kluczowym zadaniem dla Kijowa jest kreowanie sprzyjającego klimatu informacyjnego wokół nacisków na Rosję poprzez wysiłki dyplomatyczne i medialne. Jak dotąd Ukraina i inne kraje zainteresowane skutecznością sankcji w tym fiaskiem NS-2, nie wykorzystują w tych staraniach wszystkich dostępnych instrumentów merytorycznych:

1. Brak dostatecznego naświetlenia casusu G. Schroedera, którego przypadek pokazał, że „wartości europejskie kończą się tam, gdzie zaczynają się pieniądze Gazpromu” (a ostatnio także Rosniefti). Tym bardziej, że obserwując poczynania innych polityków UE można dojść do wniosku, że proces „schroederyzacji” polityki europejskiej zatacza znacznie szersze kręgi. Te wysiłki muszą być ściśle skorelowane z przeciwdziałaniem projektowi NS–2.
2. Konieczność nagłośnienia casusu Siemens. Jest to na tyle jednoznaczny przykład zuchwałości Moskwy i jej sprzymierzeńców w Niemczech, że informacyjnie Kijów jest zobowiązany uzyskać korzyści.
3. Wykazanie absurdalności przebiegu śledztwa antymonopolowego wobec Gazpromu – de facto rosyjski gigant przyznał się do nadużyć, ale równolegle próbuje dyktować warunki KE.
4. Nagłośnienie planów Gazpromu i brytyjsko-holenderskiego Shell co do budowy Baltic LNG jako kolejnego przykładu obejścia sankcji.
5. Włączenie się establishmentu ukraińskiego do systematycznych działań w tym zakresie. Na razie robi to tylko kierownictwo Naftogazu, pojedynczy posłowie oraz eksperci, ale są to wysiłki chaotyczne. Resort energetyki, prezydent czy premier w ogóle czynią to sporadycznie.
6. Sukces reform energetyki musi być „oczkiem w głowie” Kijowa i sztandarowym przykładem do eksponowania na arenie międzynarodowej.
7. Nagłaśnianie przykładów współpracy krajów zachodnich z FR w sferze zbrojeniowej.
8. Współpraca i koordynacja działań z Polską i innymi państwami sojuszniczymi.  

Zobacz także: Polska siłownia jądrowa. Wyzwanie dla polityki informacyjnej państwa [RELACJA Z JAPONII]

Zobacz także: 9 "wąskich gardeł" ukraińskiej energetyki. Zagrożenie ze strony Rosji i oligarchów [ANALIZA]