Efektywność energetyczna pozwoli Ukrainie przetrwać wojnę z Rosją? [ANALIZA]

W latach 2014–17 Ukraina znacząco zmniejszyła zużycie surowców energetycznych. Głównymi tego przyczynami były kryzys gospodarczy, aneksja Krymu i wojna na Donbasie. Jednocześnie na tle złej sytuacji finansowej i socjalnej ukraińscy odbiorcy energii nareszcie zaczęli obchodzić się z nią bardziej racjonalnie. Elektrownie cieplne zaczęły restrykcyjnie dostosowywać dostawy ciepła do temperatury powietrza, a spora część odbiorców prywatnych zaczęła zmieniać marnotrawiące nawyki wykorzystywania energii. Kluczowym impulsem do tego był oczywiście wzrost cen na wszystkie rodzaje energii. Drugie półrocze 2016 roku i pierwsze miesiące bieżącego roku pokazały, że mimo ożywienia gospodarczego, chłodniejszej zimy i braku dalszych strat terytorium, zużycie energii spada. Jednak większość dotychczasowych działań Kijowa ma charakter doraźny i ich potencjał w ograniczaniu energochłonności jest bliski wyczerpania. Według danych Międzynarodowej Agencji Energetycznej poziom energochłonności PKB Ukrainy (parytet siły nabywczej) jest ponad trzykrotnie wyższy, niż w Niemczech i ponad dwukrotnie wyższy, niż w Polsce.    

Poziom energochłonności PKB (parytet siły nabywczej) Niemiec, Polski i Ukrainy w latach 2010–2014; TPES/GDP PPP

O ile doraźne działania udaje się implementować przyzwoicie, to znacznie gorzej wygląda sytuacja z systemowym wdrażaniem technologii energooszczędnych. Przed Ukrainą wciąż stoją absolutnie zasadnicze problemy, jak sformowanie sprzyjającego dla oszczędzania energii klimatu prawnego, reforma sektora komunalnego, rozszerzenie programów kredytowych, czy modyfikacja rozwiniętego systemu subsydiów.

Baza prawna

Jeszcze w listopadzie 2015 roku uchwalono Narodowy plan działań w zakresie Efektywności Energetycznej do 2020 roku (PDEE). Działania wymienione w dokumencie mają charakter kompleksowy i wzajemnie dopełniający. Główny nacisk położono na mechanizmy stymulujące i sprzyjające zmniejszeniu energochłonności gospodarki i sektora komunalnego. Dokument zobowiązuje konkretne organy państwa do sprzyjania i przyciągania inwestycji na cele energooszczędne.

W marcu i kwietniu tego roku Kijów wyraźnie aktywizował się w zakresie rozbudowy bazy prawnej. Przegłosowano szereg ustaw – „O restrukturyzacji długów przedsiębiorstw komunalnych” i „O specyfice praw własnościowych budynków mieszkalnych” (obydwie ostatecznie) oraz „O efektywności energetycznej budynków”, „O pomiarze komercyjnym energii”, „O usługach komunalnych”, „O Funduszu Efektywności Energetycznej” i „O audycie energetycznym budynków” (wszystkie w pierwszym czytaniu). Ustawy pozwolą na budowę przejrzystych relacji dostawcy i konsumenta oraz zwiększą poziom konkurencji na rynku usług komunalnych. Pozwolą także lepiej kontrolować zużycie energii oraz pomogą kreować motywację do jej oszczędzania. Planowane wprowadzenie certyfikatów efektywności energetycznej ma pozwolić na usystematyzowanie prac energooszczędnych w sektorze komunalnym. 

Szczególne znaczenie z powyższej listy ma uchwalenie i jak najszybsza implementacja projektu ustawy „O Funduszu Efektywności Energetycznej” (FFE). FFE ma być odpowiedzialne za generację środków niezbędnych dla wdrażania technologii energooszczędnych. Źródła finansowania mają pochodzić z budżetu ukraińskiego oraz od donorów międzynarodowych, bez których trudno sobie wyobrazić sukces wysiłków Kijowa. Jednak zanim donatorzy zdecydują się na poważnie wesprzeć te zabiegi, Ukraina musi stworzyć przesłanki do optymalnego wykorzystania środków pomocowych. Na razie takich przesłanek nie ma. Podstawy prawne są tylko pierwszym zasadniczym krokiem ku temu, a kolejne to kreacja sprzyjających inwestycjom form organizacyjnych w sektorze mieszkaniowym oraz maksymalne urynkowienie obrotu energią.

Przy czym już początkowe stadium dostarcza Ukrainie wiele kłopotów – prace i głosowanie nad wspomnianymi ustawami odbywały się bardzo długo i w dużych bólach, co nie wróży dobrze dla dynamiki dalszych kroków legislacyjnych Kijowa. A oprócz ostatecznego uchwalenia szeregu ustaw niezbędnym będzie jeszcze zatwierdzenie około 100 innych aktów normatywnych potrzebnych do ich implementacji.

Wspólnoty mieszkaniowe

Według szacunków Ministerstwa Budownictwa i Rozwoju Regionalnego roczne straty w zużyciu gazu w sektorze mieszkaniowym Ukrainy sięgają blisko 11,4 mld m3. Spośród 18,6 mld m3 gazu niezbędnego do celów opałowych, aż 9 mld m3 jest „traconych” w wielokondygnacyjnych budynkach mieszkalnych (blokach mieszkaniowych), zaś 2,4 mld m3 podczas dostarczania energii. Dane te znajdują odzwierciedlenie także w PDEE, który mówi o potencjalnie największym polu do oszczędności energii właśnie w sektorze wielopiętrowych budynków mieszkalnych. Świadczy to o tym, że kluczowym kierunkiem działań energooszczędnych będzie właśnie sektor mieszkalny.

Niezbędnym i pierwszym etapem w tym zakresie jest masowe tworzenie wspólnot mieszkaniowych, które po ich powstaniu będą mogły ubiegać się o środki finansowe na prace termomodernizacyjne. W 2014 roku było ich zarejestrowanych prawie 16 tys., pod koniec 2015 roku – niewiele ponad 17 tys., a na początku 2017 roku jest ich 26,2 tys. Progres jest zatem dostrzegalny, ale należy pamiętać, że stworzone wspólnoty to zaledwie około 30% wszystkich bloków mieszkaniowych – na Ukrainie jest 80 tys. wielopiętrowych budynków mieszkalnych potrzebujących termomodernizacji. A przecież utworzenie wspólnoty nie jest najtrudniejsze – więcej komplikacji jest związanych z samą realizacją projektów energooszczędnych w utworzonych wspólnotach. Na tym polu sytuacja jest katastroficzna: z potencjalnie 80 tys. wspólnot dotąd projekty energooszczędne zrealizowało lub realizuje zaledwie 700 z nich, co stanowi bardzo znikomy odsetek i dosadnie obrazuje zalążkowe stadium energooszczędnych wysiłków Ukrainy. Jak dotąd wspólnoty mieszkaniowe oswoiły zaledwie 2,6% wszystkich środków kredytowych – resztę stanowiły kredyty dla budynków prywatnych. Przyczyny takiej niskiej aktywności wspólnot tkwią w nikłym doświadczeniu udziału w podobnych przedsięwzięciach mieszkańców je współtworzących – dla Ukrainy takie praktyki są całkowitą nowością. Znacznie trudniej przekonać do wspólnej inwestycji mieszkańców w budynkach wielopiętrowych. Tym bardziej, jeśli znaczna część z nich otrzymuje subsydia i w związku z tym nie widzi żadnego sensu w inwestowaniu w termomodernizację.

Kredyty

Jednym z zasadniczych filarów polityki państwa w zakresie poprawy efektywności energetycznej od 2015 roku jest uruchomienie linii kredytowych na cele energooszczędne. Chodzi o ocieplanie budynków mieszkalnych, wymianę okien, czy też zamianę kotłów grzewczych z gazowych na pracujące na twardym paliwie. Państwo w zależności od celu, na który zaciągany jest kredyt, kompensuje od 30 do 70% jego wartości. Bezpośrednimi beneficjentami programów kredytowych są nie tylko właściciele prywatnych budynków, ale także wspólnoty mieszkaniowe.

Liczba kredytów i ich ogólna wartość w ostatnich latach wzrastają. Jeszcze w 2014 roku państwowe banki udzieliły zaledwie 1,6 tys. pożyczek na łączną sumę 28 mln UAH. W 2015 roku kredytów było już 78 tys. na sumę 1,3 mld UAH. A w II połowie 2016 roku popyt na kredyty był tak duży, że niezbędnym były dwukrotne poprawki do budżetu, które zaspokoiły go tylko nieznacznie (łącznie 80 tys. kredytów na sumę 1,4 mld UAH). W pierwszych miesiącach 2017 roku popyt znowu przewyższył możliwości banków i z budżetu państwa skierowano na ten cel dodatkowe środki. Mimo pozytywnego trendu te liczby są mizerne w stosunku do potrzeb – według ostatnich szacunków McKinsey&Company dokonanych na zlecenie ministerstwa rozwoju regionalnego Ukrainy łączne potrzeby na termomodernizację budynków sięgają 32 mld dol. Optymizmu dodaje wysoki stopień gotowości do zaciągania kredytów nawet przy ich ograniczonej dostępności.

W Kijowie liczą, że znaczną część wysiłku finansowego wezmą na siebie budżety lokalne, co na tle wdrażanej reformy decentralizacyjnej (w tym budżetowej) ma sens. Jednak nie może być wątpliwości, że proces ten napotka poważne przeszkody i przyniesie ewentualne rezultaty w odległej perspektywie czasu. Budżety lokalne dopiero uczą się operować większymi środkami.

Warto zwrócić uwagę na bardzo nierównomierne rozłożenie aktywności kredytowej: na trzy obwody (kijowski, lwowski i sumski) przypada prawie 30% wszystkich kredytów. Np. w obwodzie lwowskim udzielono ich sześciokrotnie więcej, niż w mikołajowskim i dysproporcja ta ma tendencję zwyżkową. Wszystko to podkreśla znaczenie skuteczności władz lokalnych. Jeszcze większe dysproporcje widać w przypadku kredytów udzielanych kluczowym dla sukcesu reformy energooszczędnej na Ukrainie wspólnotom mieszkaniowym. Różnica między obwodem z najwyższym wskaźnikiem aktywności (wołyński), a najniższym (kirowohradskim – nie licząc łuhańskiego, który trudno porównywać z oczywistych względów) jest około 60-krotna, a między najwyższym i średnim wskaźnikiem – czterokrotna. Zrównoważenie aktywności w regionach jest zatem jednym z czołowych wyzwań stojących przed Kijowem.

Subsydia

Poważnym wyzwaniem hamującym wdrażanie technologii energooszczędnych jest system subsydiów. W 2015 roku z budżetu państwa na pomoc w opłaceniu opłat komunalnych mieszkańcom Ukrainy przeznaczono 18 mld UAH, w rok później 44 mld UAH, a w roku bieżącym ma to być suma około 47 mld UAH. Wsparcie otrzymało 7,5 mln rodzin, co stanowi ponad 30% populacji. Niewątpliwie system subsydiów obejmujący tak szerokie masy społeczne oznacza de facto minimalizowanie pozytywnych implikacji podwyżek cen na gaz, energię elektryczną i wodę. Innymi słowy z jednej strony Kijów zachęca do stosowania technologii energooszczędnych poprzez podwyżki oraz propozycje kredytowania energooszczędnego, a z drugiej wypłaca solidne subsydia osłabiając motywację do wdrażania technologii. Potwierdzeniem problemu są wyniki badań socjologicznych, które mówią o braku planów przeprowadzenia termomodernizacji ze strony blisko 30% populacji, czyli potencjalnie beneficjentów subsydiów.

Oprócz tego normy socjalne predysponujące do uzyskiwania subsydiów są obecnie nazbyt hojne. Według szacunków eksperckich są one zawyżone około dwukrotnie. Jednocześnie w związku ze zwiększeniem minimalnej płacy ilość beneficjentów będzie ulegała redukcji. Według ocen ministra polityki socjalnej Andrija Rewy do końca roku ma się ona zmniejszyć o 1/3, czyli do 5 mln rodzin. 

Na razie koszty subsydiów trafiają do dostawców energii z całkowitym pominięciem beneficjentów, czyli odbiorców. Wirtualność subsydiów dodatkowo powoduje, że mieszkańcy tracą główny impuls do podejmowania działań energooszczędnych, jakim są rynkowe ceny na energię. Dane Naftogazu nie pozostawiają złudzeń – beneficjenci subsydiów w budynkach prywatnych zużywają o 73% gazu więcej, niż przed ich uzyskaniem, a w budynkach mieszkalnych o 23%. Rzadko wspominanym negatywnym skutkiem tak mocno rozbudowanego systemu subsydiów jest generowanie przeszkód dla pojawienia się nowych graczy na rynku dystrybucji energii, dla których funkcjonowanie w podobnym środowisku jest mało atrakcyjne. Jednym z kluczowych zadań dla Kijowa jest zatem stopniowe przekształcenie subsydiów na inwestycje w termomodernizację.

W kwietniu 2017 roku opublikowano tekst Memorandum między Ukrainą i MFW, który przewiduje dalszą liberalizację cen na gaz na rynku wewnętrznym oraz dwuetapową reformę systemu subsydiów polegającą na ich stopniowej monetyzacji. Zanim jednak zmonetyzowane subsydia dotrą do beneficjentów minie około 2-3 lat. Jest to jak najbardziej realistyczna ocena sytuacji – pełna monetyzacja w krótkim okresie jest niemożliwa z uwagi na potrzebę czasu na wykonanie technicznych przesłanek do jej przeprowadzenia. Ponadto proces ten musi iść w parze ze stopniowym przeglądem norm socjalnych, czego nie można dokonać szybko. Obecnie trwają prace przygotowawcze nad stworzeniem systemu specjalnych rachunków bankowych „Prostir”, które mają być przeznaczone wyłącznie do opłaty usług komunalnych lub opłacania działań energooszczędnych. 

Nie ma jednak ostatecznej koncepcji, jak mają wyglądać subsydia po ich monetyzacji – „żywe” koszty będą w całości przesyłane na rachunki beneficjentów, czy tylko zaoszczędzone? Czy i w jaki sposób władze będą kontrolowały wykorzystanie tych środków na cele energooszczędne? Odpowiedzi na te kluczowe pytania nadal brak. I właśnie brak jasnej, długoterminowej wizji i sygnału ze strony władz dla odbiorców, jak ma wyglądać reforma systemu subsydiów jest w tej chwili największym problemem i wyzwaniem dla Kijowa. Aby wysiłki energooszczędne przyniosły spodziewany skutek, beneficjenci dotacji powinni już teraz wiedzieć, kiedy i w jakim zakresie pomoc państwa będzie ograniczona i na jakie formy wsparcia w zakresie projektów energooszczędnych ze strony państwa mogą liczyć. Kluczowym w tym kontekście jest tak naprawdę wysłanie jasnego sygnału społeczeństwu z przesłaniem o rychłej redukcji subsydiów na rzecz zwiększenia wsparcia projektów energooszczędnych. Ale taki krok wiąże się ze stratami wizerunkowymi, na które decydenci są gotowi tylko w niewielkim zakresie. Właściwość takiego kursu działań potwierdzają oceny ekspertów Instytutu Badań Społeczno-Gospodarczych, według których zaledwie 25% spośród obecnych beneficjentów subsydiów rzeczywiście nie może się bez nich obejść.

Ukraińskie starania o budowę efektywnego modelu energetycznego będą jeszcze trwały bardzo długo. Właściwie trudno nawet w przybliżeniu określić, kiedy Ukraina może zrównać się stosownymi wskaźnikami np. z Polską. Wspomniane w tekście 11 mld m3 gazu, które Ukraina może zaoszczędzić wdrażając technologie energooszczędne, to czysta teoria z cyklu wishful thinking. Realistyczne oceny mówią o tym, że dopiero po upływie 2-3 lat, w trakcie których Kijów stworzy solidne podstawy do implementacji projektów energooszczędnych, będzie można liczyć na roczną redukcję zużycia 1 mld m3 błękitnego paliwa.

Zobacz także: Polski gaz "rozpycha się" na ukraińskim rynku

Zobacz także: Coraz więcej PGNiG na Ukrainie. „Pomoc równie ważna jak dostawy broni”[KOMENTARZ]