Ostatnia prosta ukraińskiego unbundlingu [ANALIZA]

Wymęczone postępy 

Pod koniec czerwca nasiliły się komunikaty Naftohazu o postępach w przeprowadzeniu rozdziału właścicielskiego w spółce zgodnie z trzecim pakietem energetycznym – faktycznego wydzielenia Ukrtranshazu (spółki córki, UTH) zajmującej się przesyłem gazu. Prezes zarządu Naftohazu Andrij Kobolew zapowiedział, że w ciągu najbliższych miesięcy dokona się finalny akord unbundling. Podobny scenariusz jest jak najbardziej pożądany z uwagi na upływający 1 stycznia 2020 roku kontrakt między Naftohazem i Gazpromem na tranzyt rosyjskiego gazu do krajów UE przez terytorium Ukrainy i trwające (choć nieskuteczne) negocjacje trójstronne UE-Ukraina-FR na temat kolejnego kontraktu regulującego przesył gazu z FR do UE przez terytorium Ukrainy oraz prace wokół Nord Stream 2, które notują opóźnienia.

Sprawne dokończenie rozdziału właścicielskiego z późniejszym wejściem poważnych inwestorów zachodnich w struktury operatora ukraińskiej GTS jest uznawane za jeden z instrumentów zachowania przez Ukrainę istotnej pozycji na europejskiej mapie tras przesyłowych gazu. Sfinalizowanie na czas unbundling, czyli przed 1 stycznia 2020 roku jest z prawnego punktu widzenia niemożliwe z uwagi na treść werdyktu Trybunału Arbitrażowego, który urzekł, iż pełnia praw na wykonanie przez Naftohaz roli tranzytowej może zostać oddelegowana niezależnemu podmiotowi (operatorowi GTS) wyłącznie po uzyskaniu zgody od Gazpromu, co jest praktycznie nie do zrealizowania. Ukraina może jednak przygotować przyszłego operatora sieci gazociągów przed tym terminem na tyle, by 1 stycznia to właśnie operator kontynuował przesył zamiast Naftohazu.     

Różnica w spojrzeniu na reformę przez rząd i Naftohaz spowodowała, że co najmniej od drugiej połowy 2016 roku przebiegała ona powoli i z licznymi zgrzytami. Jednak wbrew obecnym w mediach i nawet środowiskach eksperckich opiniom udało się wykonać sporą część zadań w ramach rozdziału właścicielskiego w Naftohazie. Kluczowe i nieco niedoceniane wysiłki w tym zakresie były skoncentrowane wokół specjalnie wyodrębnionej w strukturze UTH jednostki – filii Operator GTS (OGTS), a także filii Operator Podziemnych Magazynów Gazu (OPMG), czyli operatora zbiorników gazu. W ostatnich miesiącach udało się sfinalizować przekazanie z UTH do OGTS 320 tys. obiektów majątku (spośród 530 tys.) i 48 tys. obiektów do OPMG, a sam podział aktywów został całkowicie uzgodniony. Z UTH do OGTS przeszło ponad 10 tys. pracowników. Ponadto spośród 5,6 tys. umów, na podstawie których swoje funkcje wykonywał UTH, spadkobiercą 2,8 tys. został OGTS, a prawie 500 – OPMG. De facto od 1 lipca OGTS rozpoczął pracę jako osobny podmiot formalnie w strukturze UTH, co było poprzedzone kilkumiesięcznym okresem próbnym. 1 stycznia przyszłego roku ma on zostać w całości wchłonięty przez formalnie utworzoną jeszcze w styczniu 2017 roku spółkę – Magistralne Gazociągi Ukrainy (MGU), czyli docelowego operatora ukraińskiej GTS. Ostatnie miesiące to sukcesywna choć mało spektakularna praca Naftohazu w kierunku celu końcowego, która wygląda obiecująco, ale kilka zasadniczych przeszkód wciąż pozostaje niepokonanych. Jakie zatem jeszcze wyzwania czekają na Kijów na „ostatniej prostej” maratonu pod tytułem unbundling? Raczej nie będzie ona usłana różami.

Ostatnia prosta    

Najważniejszym wyzwaniem jest zmiana modelu unbundling. Zgodnie z fundamentalnym dla rozdziału właścicielskiego rozporządzeniem Gabinetu Ministrów Ukrainy z 1 lipca 2016 roku nr 496 operator systemu gazociągów (TSO) ma zostać wyodrębniony z UTH według modelu Ownership Unbundling (OU). Jeszcze kilka innych dokumentów (m.in. Memorandum o współpracy rad nadzorczych Naftohazu i Ukrtranshazu, rozporządzenie rządu z 5 czerwca 2019 roku nr 484) przewiduje rozdział właścicielski według modelu OU.

Jednak w środowiskach eksperckich od dawno mówiono o potrzebie zmiany OU na model Independent System Operator (ISO). Obydwa modele spełniają wymogi trzeciego pakietu energetycznego i są dopuszczane przez ustawę „O rynku gazu ziemnego”, ale OU jest znacznie trudniejszym do zrealizowania. Przy OU, TSO byłby podmiotem prawnym całkowicie odrębnym od UTH, a przy ISO byłby częścią UTH, ale prowadził niezależną prawnie i organizacyjnie działalność w zakresie przesyłu surowca. OU jest modelem wymagającym spełnienia znacznie większej ilości kryteriów i wykonania kroków, których Kijów już na pewno nie zdąży przed 1 stycznia 2020 roku, a wątpliwym jest jego realizacja nawet w dłuższej perspektywie.

W połowie tego roku kierownictwo Naftohazu oficjalnie zakomunikowało o potrzebie wdrożenia modelu ISO zamiast OU. Jako oficjalną przyczynę wskazano jednak konieczność zachowania częściowej kontroli UTH (Naftohazu) nad TSO z uwagi na trwające postępowanie arbitrażowe przed Trybunałem w Sztokholmie przeciwko Gazpromowi (stosowny pozew Naftohaz złożył w lipcu 2018 roku, a stawką jest 12 mld USD). Zatem, zadaniem nowego rządu w Kijowie natychmiast po przystąpieniu do obowiązków będzie uchwalenie zmian do rozporządzenia nr 496 obejmujących zamianę modelu na ISO.

Tak samo obligatoryjnym  jest również uchwalenie ustawy „O koncesji”, która pozwoli zaprosić do MHU inwestorów. Projekt ustawy został w pierwszym czytaniu przegłosowany w kwietniu 2018 roku, ale wymaga on poprawek.

Wciąż niezrealizowanym pozostaje rozdział „kuratorstwa” ze strony GMU nad poszczególnymi połaciami sektora gazowego. Obecnie Naftohaz jest w pełni podporządkowany Ministerstwu Rozwoju Gospodarczego i Handlu, a docelowo np. Ukrhazwydobuwannia (spółka córka Naftohazu wydobywająca gaz) i MHU powinny być podporządkowane różnym resortom.

Innym kluczowym celem OGTS jest otrzymanie niezbędnych licencji - NKREKP (regulatora energetyki na Ukrainie) i Agencji ds. Współpracy Regulatorów Energetyki (ACER). Złożenie stosownego wniosku zaplanowano jeszcze w lipcu, choć wiele wskazuje na to, że nastąpi to w sierpniu. Nie mniej jednak, tak procedurę można zakończyć w dwa-trzy miesiące, więc Ukraina ma jeszcze zapas czasu.

Na początku czerwca pracę w strukturze OGTS rozpoczęło czterech ekspertów kilku renomowanych koncernów europejskich – po jednym francuskiego GRTgaz S.A. i holenderskiego Gasunie oraz dwóch włoskiego Snam S.p.A. Na początku lipca do tej grupy fachowców przyłączył się jeszcze reprezentant słowackiego Eustream. Ich rola sprowadza się do usług doradczych w procesie zarządzania OGTS w trakcie rozdziału właścicielskiego i pozyskiwania certyfikatów. Oczywistym jest jednak to, że są to również przymiarki tych kompanii do wejścia w OGTS (w przyszłości MHU) jako partnerów. Innym trudnym zadaniem na bieżące półrocze jest przetestowanie ostatecznego rozdziału MHU i PMH (operatora podziemnych magazynów gazu).  

Wśród zadań taktycznych będących warunkiem udanego dokończenia unbundling (udanego, czyli wyodrębnienia skutkującego realnym zainteresowaniem wpływowych inwestorów) należy wymienić ustanowienie wyższych niż obecnie taryf na przesył i uzupełnić luki w Kodeksie GTS, który obecnie pozwala na machinacje z gazem mimo wprowadzenia w marcu 2019 roku dobowego bilansowania (NKREKP), wybór ISO jako właściwego modelu (GMU), uchwalenie ustawy o koncesji (RNU).

Wszystkie te kroki nie są niczym nadzwyczajnym i wykonanie ich w ciągu bieżącego półrocza jest jak najbardziej realistyczne. Warunkiem tego jest jednak zbieżność stanowisk od razu kilku ośrodków mających bezpośredni wpływ na powodzenia przedsięwzięcia: prezydenta, rządu, parlamentu i Naftohazu. Co ciekawe, mimo sceptycznych ocen niektórych ekspertów dotyczących perspektyw reform, akurat w zakresie rozdziału właścicielskiego wyniki wyborów mogą mieć pozytywne implikacje. Tym bardziej, że słusznie uważani za motor napędowy reformy gazowej na Ukrainie – Andrij Kobolew i Jurij Witrenko – są wymieniani jako kandydaci na premiera. Nawet, jeśli wybór padnie na kogoś innego, ich pozycja po resecie władzy powinna ulec wzmocnieniu. Dodatkowo, obserwowany od kilku miesięcy sojusz bliskiego do prezydenta Zełenskiego oligarchy Ihora Kołomojskiego z kierownictwem Naftohazu jest jeszcze jednym zwiastunem przyspieszenia reformy gazowej. Nowa ekipa, która przystąpi do władzy musi jednak mieć świadomość, że na „ostatniej prostej” nie ma prawa na pomyłkę. 

Co za linią mety?

Warto pamiętać, że udane przygotowanie rozdziału właścicielskiego i jego formalne zwieńczenie 1 stycznia 2020 roku nie oznacza automatycznie zachowania roli tranzytowej Ukrainy. Przypomnijmy, że periodycznie dochodzi do negocjacji (czy raczej ich prób) trójstronnych Ukraina-UE-FR w sprawie nowego kontraktu przesyłowego na gaz rosyjski do UE. Kijów chce, by kolejny kontrakt podpisał niezależny operator (MHU), który na razie nie bierze udziału w negocjacjach. Rosjanie wykorzystują ten element do przeciągania negocjacji argumentując, że „na razie nie ma z kim rozmawiać”.

Przeciąganie negocjacji przez stronę rosyjską większość obserwatorów ekspertów ocenia jako przygotowania Gazpromu do wstrzymania przesyłu gazu przez Ukrainę po 31 grudnia 2019 roku. Takie tradycyjne podniesienie stawki w rosyjskim stylu ma mieć na celu zmiękczenie stanowiska krajów UE i Ukrainy oraz nakłonienie ich do zawarcia wyłącznie krótkotrwałych zobowiązań (np. na rok) w zakresie wykorzystania ukraińskiej GTS.

Wbrew pozorom pozycja Ukrainy nie jest jednak tak wątła, jak mogłoby się wydawać. Co najmniej do 2021 roku NS 2 nie będzie mógł być wykorzystany w pełni, co automatycznie umocni znaczenie GTS Ukrainy. Wciąż niejasne są perspektywy drugiej nitki Turk Streamu. Wszystko to poprawia pozycję negocjacyjną Ukrainy. Nie mniej jednak poważnym problemem dla Kijowa pozostaje brak spójnego stanowiska UE, która nie odpowiada na sygnały Ukrainy zachęcające do zmiany swej roli – z zaledwie „pośrednika” na „sojusznika” Kijowa. Udane dokończenie unbundling powinno zostać spożytkowane przez ukraińskie władze do przekonania Brukseli do aktywniejszego opowiedzenia się za państwem, które integruje się z rynkiem gazu UE. Bez tego nawet idealnie przeprowadzony unbundling pozostanie zaledwie formalnie wykonanym zadaniem, które nie przyniesie spodziewanych profitów. Nie wszystko jednak zależy w tej grze od Ukrainy.